De laatste tijd is er veel aandacht voor de aansprakelijkheid van directeuren (bestuurders) en toezichthouders (RvC/RvT), van overheidsbedrijven. Deze aandacht hangt vooral samen met de inwerkingtreding van het nieuw Burgerlijk Wetboek en de verschillende meldingen van misstanden binnen overheidsbedrijven.

Hoewel de indruk kan ontstaan dat er nieuwe en strengere regels gelden, is dit in werkelijkheid niet het geval. In Boek 2 van het nieuw Burgerlijk Wetboek, dat betrekking heeft op rechtspersonen, zijn geen wezenlijk nieuwe regels opgenomen over de aansprakelijkheid van bestuurders en toezichthouders. Veel van deze regels bestonden al onder het Wetboek van Koophandel (WvK) en in de bestaande rechtspraak.

Artikel 2:14 van het nieuw Burgerlijk Wetboek, dat de interne aansprakelijkheid van bestuurders regelt, komt grotendeels overeen met artikel 106 van het WvK. Dit artikel uit het WvK is volgens de wetshistorie de voorloper van de huidige regeling. De wetgever heeft met het nieuw Burgerlijk Wetboek in feite vooral bestaande uitspraken van de rechters gecodificeerd, dat wil zeggen dat zij nu in de wet zijn vastgelegd. De inhoud van deze regels is dus niet nieuw.

Dat de aansprakelijkheid van bestuurders en toezichthouders van overheidsbedrijven tot nu toe niet zichtbaar is geweest in de rechtspraak, betekent niet dat deze mogelijkheid niet bestond. In de praktijk zijn er weinig of geen civiele procedures door de Staat gestart tegen bestuurders of toezichthouders van overheidsbedrijven.

Wanneer er sprake is van fraude of andere misstanden binnen een overheidsonderneming, kan de Staat naast strafrechtelijke stappen ook civielrechtelijke procedures starten. Via het civiele recht kunnen bestuurders en toezichthouders aansprakelijk worden gesteld voor schade die de onderneming heeft geleden als gevolg van onbehoorlijk bestuur of onvoldoende toezicht. Als de rechter vaststelt dat er sprake is van aansprakelijkheid, kunnen de betrokken bestuurders of toezichthouders worden verplicht de geleden schade te vergoeden.

De discussie over aansprakelijkheid kan in het bijzonder bij de zogenoemde sui generis overheidsbedrijven spelen omdat het Burgerlijk Wetboek alsook het WvK niet op hen van toepassing is. 

De Staat kan overheidsbedrijven namelijk in twee verschillende rechtspersonen onderbrengen. Enerzijds zijn er privaatrechtelijke rechtspersonen, zoals de stichting en de naamloze vennootschap (NV). Anderzijds bestaan er publiekrechtelijke rechtspersonen, waaronder staatsbedrijven en zogenoemde sui generis-rechtspersoon.

Een sui generis is een rechtspersoon die bij wet wordt ingesteld. In deze wet wordt bepaald dat het lichaam rechtspersoonlijkheid heeft en worden ook regels vastgesteld die zijn afgestemd op de specifieke aard en taken van die rechtspersoon. Vaak gaat het om instellingen die een publieke taak uitvoeren. De sui generis kent een dualistisch bestuursmodel (two-tier systeem), waarbij het bestuur de dagelijkse leiding heeft en een toezichthoudend orgaan toezicht houdt. Dit lijkt sterk op de structuur van een NV.

Hoewel de sui generis-rechtspersoon niet expliciet wordt genoemd in Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, betekent dit niet dat de bepalingen over bestuurdersaansprakelijkheid nooit op deze rechtspersoon van toepassing kunnen zijn. Artikel 2:1 lid 2 BW biedt namelijk de mogelijkheid om bepalingen uit dit boek naar analogie toe te passen op andere rechtspersonen, voor zover de aard van die rechtspersoon zich daar niet tegen verzet.

In de Surinaamse rechtspraak is al gebleken dat een dergelijke analogische toepassing mogelijk is. In uitspraken van de kantonrechter van 25 augustus 2020 (Ktr. 25 augustus 2020, A.R.no. 16-3279 en A.R.no. 16-3278), met betrekking tot kennelijk onredelijk ontslag van directieleden van Telecommunicatiebedrijf Suriname (Telesur) werd het WvK naar analogie toegepast bij de beoordeling van het handelen van directieleden.

In deze zaken werd beoordeeld of er sprake was van onbehoorlijk bestuur. Daarbij werd benadrukt dat niet iedere fout of verkeerde zakelijke beslissing automatisch leidt tot aansprakelijkheid. Voor aansprakelijkheid moet sprake zijn van een ernstige tekortkoming in de vervulling van de bestuurstaak. Dit betekent dat een bestuurder een ernstig verwijt moet kunnen worden gemaakt van zijn handelen of nalaten. De rechter overwoog dat er geen sprake was van onbehoorlijk bestuur.

Daarnaast deed de rechter ook een uitspraak over de rol van de RvC van Telesur. De kantonrechter benadrukte dat de RvC een eigen verantwoordelijkheid heeft om toezicht te houden op het bestuur. De RvC had zich kortom actiever moeten opstellen en is tekortgeschoten in haar taken.

Gelet op deze ontwikkelingen is het zeer goed mogelijk dat bepalingen uit Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek in de toekomst naar analogie kunnen worden toegepast op sui generis. In dat geval kunnen zowel bestuurders als toezichthouders aansprakelijk worden gesteld wanneer zij een ernstig verwijt kunnen worden gemaakt van hun handelen of nalaten. Als er hierdoor schade is ontstaan voor de organisatie dienen zij die schade te vergoeden.

Michel Boetius

Documenten: