In mijn eerdere artikel Koloniale symbolen in een onafhankelijke republiek heb ik gewezen op de worsteling van Suriname met instituties waarvan de historische wortels mede buiten het land liggen. Dat geldt ook voor het denken over de trias politica. Nederland kent geen strikte machtenscheiding: regering en parlement werken samen bij de totstandkoming van wetgeving. Ook de Surinaamse Grondwet kiest niet voor een absolute scheiding. Artikel 70 bepaalt uitdrukkelijk dat de Wetgevende Macht door De Nationale Assemblée en de Regering gezamenlijk wordt uitgeoefend. Het gaat dus niet uitsluitend om scheiding van machten, maar vooral om verdeling, begrenzing en onderlinge controle van staatsmacht.

Een bijzondere positie van het Openbaar Ministerie
De Surinaamse Grondwet rekent de procureur-generaal en de overige leden van het Openbaar Ministerie tot de Rechterlijke Macht, maar maakt tegelijkertijd onderscheid tussen de Rechterlijke Macht in brede zin en degenen die daadwerkelijk met rechtspraak zijn belast. De met rechtspraak belaste rechterlijke macht spreekt recht. Het Openbaar Ministerie heeft een andere constitutionele taak en is belast met de opsporing en vervolging van strafbare feiten. De procureur-generaal staat aan het hoofd van het Openbaar Ministerie.

Daarbij kent de Grondwet een complex stelsel van bevoegdheden en begrenzingen. Artikel 131 lid 3 verbiedt inmenging in de opsporing en vervolging en in zaken die bij de rechter aanhangig zijn. Tegelijkertijd bepaalt artikel 148 dat de regering het algemeen vervolgingsbeleid vaststelt. Diezelfde bepaling geeft de regering bovendien, in het belang van de staatsveiligheid, een bijzondere bevoegdheid om in concrete gevallen bevelen aan de procureur-generaal te geven met betrekking tot de vervolging. Juist deze samenhang maakt duidelijk hoe zorgvuldig met hervormingen moet worden omgegaan. Artikel 138 bepaalt dat de inrichting, samenstelling en bevoegdheden van de Rechterlijke Macht bij wet worden geregeld. Maar ook de wetgever is aan de Grondwet gebonden. Wanneer een hervorming raakt aan posities en bevoegdheden die in de Grondwet zelf zijn vastgelegd, rijst daarom de fundamentele vraag of gewone wetgeving volstaat of dat wijziging van de Grondwet noodzakelijk is.

Van hervorming naar publiek conflict
Het Hof van Justitie heeft inmiddels gewaarschuwd dat voorgenomen wijzigingen de constitutionele positie van de rechterlijke macht kunnen verzwakken. Ook het Openbaar Ministerie heeft ernstige bezwaren geuit. Daartegenover reageerden DNA-leden publiekelijk verbaasd dat Hof en OM zich uitspraken over amendementen die volgens hen nog niet formeel bij het parlement waren ingediend. Vervolgens mengden advocaten, juristen, maatschappelijke en politieke organisaties en burgers zich in het debat. Het gevaar is dat een ingewikkeld constitutioneel vraagstuk steeds verder wordt teruggebracht tot losse interviews, politieke standpunten en persoonlijke voorkeuren. Dan dreigt de fundamentele discussie over de inrichting van onze rechtsstaat in troebel volkswater te geraken.

Een parlementaire meerderheid is niet genoeg
De Nationale Assemblée is als medewetgever bevoegd voorstellen tot hervorming van de rechterlijke organisatie te behandelen en daarover te besluiten. Een parlementaire meerderheid betekent echter nog niet dat iedere daarmee aangenomen hervorming ook constitutioneel en rechtsstatelijk verantwoord is. De wetgever staat niet boven de Grondwet.

Juist wanneer het gaat om instituties die burgers moeten beschermen tegen ongeoorloofde uitoefening van staatsmacht, moeten constitutionele waarborgen nauwgezet worden gerespecteerd. De rechtsstaat is er immers ook voor bedoeld om democratisch gelegitimeerde macht aan grenzen te onderwerpen.

Welk probleem willen wij oplossen?
Wil men de rechtspleging moderniseren? Wil men een derde rechterlijke instantie invoeren? Moet de leiding van het Openbaar Ministerie anders worden georganiseerd? Waarom wordt gesproken over een bestuurscollege rond de procureur-generaal en welke bevoegdheden zou zo'n college krijgen? Hoe verhoudt dat zich tot de grondwettelijke positie van de procureur-generaal? Wie benoemt de leden en aan wie leggen zij verantwoording af? En vooral: welke waarborgen voorkomen dat een toekomstige regering of parlementaire meerderheid ongeoorloofde invloed kan uitoefenen op individuele vervolgingsbeslissingen?

Daarbij moet niet alleen worden gekeken naar de politieke verhoudingen van vandaag. Constitutionele regels worden gemaakt voor regeringen en parlementaire meerderheden die wij nog niet kennen. Wie vandaag bevoegdheden verruimt omdat hij vertrouwen heeft in de huidige machthebbers, moet zich afvragen of hij diezelfde bevoegdheden ook aan hun toekomstige politieke tegenstanders zou willen toevertrouwen.

Haal de discussie uit het troebele water
Suriname heeft behoefte aan een gestructureerde constitutionele dialoog tussen regering, DNA, Hof van Justitie, Openbaar Ministerie, advocatuur en onafhankelijke staatsrechtelijke deskundigen. Daarbij moet worden begonnen met de architectuur van de rechtsstaat.

Welke rechterlijke organisatie heeft Suriname voor de komende decennia nodig? Welke positie behoort het Openbaar Ministerie daarin te hebben? Welke mate van institutionele onafhankelijkheid heeft de procureur-generaal nodig? Welke democratische controle is gerechtvaardigd? Waar ligt de grens tussen controle en politieke beïnvloeding? En welke veranderingen kunnen door gewone wetgeving worden gerealiseerd en welke vereisen wijziging van de Grondwet?

Dat is uiteindelijk de essentie van de trias politica: niet wie vandaag de meeste macht bezit, maar hoe wordt voorkomen dat welke macht dan ook morgen te groot wordt.

Dr. Headly R. Binderhagel