De recente benoeming van een onderminister op het ministerie van Grondbeleid en Bosbeheer (GBB) – Presidentieel Besluit no 49/2024 - heeft geleid tot politieke en juridische discussie. De benoeming van een onderminister op Binnenlandse zaken – besluit 48/2024 -wordt in dit stuk niet besproken. 

De president zou bepaalde juridische spelregels hebben overtreden en zich niet gehouden hebben aan eerder gemaakte afspraken. De juridische commentaren kritiseren vooral de bepaling waarin staat dat de minister van GBB, grondbeschikkingen pas mag tekenen nadat de onderminister deze heeft gescreend en geparafeerd. Hiermee zou de minister onder curatele zijn gesteld, want de voorgeschreven paraaf van de onderminister betekent dat de minister niet meer vrijelijk een grondbeschikking mag tekenen. Dit wordt gezien als een onwenselijke inbreuk op de bevoegdheid van de minister die leiding geeft aan het departement. Of de minister zelf deze mening is toegedaan is niet zeker omdat volgens het presidentiële besluit met de minister overleg heeft plaatsgevonden.

Feitelijk hoeft van een inbreuk op de ministeriële bevoegdheid geen sprake te zijn. In tal van organisaties is het een normaal proces dat de eindverantwoordelijke functionaris pas tekent nadat vaststaat dat aan alle vereisten is voldaan. De paraaf van de onderminister betekent idealiter dat de minister nu met een gerust hart een grondbeschikking kan tekenen. Het departement wordt al decennia geplaagd door serieuze berichten van ongebreidelde corruptie bij het toewijzen van gronden. Het presidentieel besluit spreekt diplomatiek over ‘regelmatige terugkerende issues rondom grondzaken’ als reden voor de benoeming van een onderminister. De politieke vraag is wel waarom op dit moment een onderminister nodig is om deze taken uit te oefenen.

Naar verluidt heeft de regering inmiddels besloten om een team van juristen opnieuw naar de kwestie te laten kijken, grondig te evalueren en advies uit te brengen. Volgens persberichten is op maandag 9 december 2024 een volgende regeringstop gepland waarbij op basis van het juridisch advies een definitief besluit wordt genomen over de benoeming.  
Zal het team van juristen tot een voor eenieder gezaghebbend juridisch advies kunnen komen? Dat zal niet eenvoudig zijn. Het is algemeen bekend dat de Grondwet op veel vragen geen helder antwoord geeft, onvolledig en soms tegenstrijdig is. De Grondwet omvat bijvoorbeeld geen algemene regels over de positie van de onderminister in relatie tot de minister en de president. Moet de onderminister een opdracht van de president uitvoeren ook al is zijn minister het hier mee oneens? Bestaat er een zelfstandige relatie tussen de president en de onderminister? Is de onderminister bevoegd rechtstreeks te rapporteren aan de Raad van Ministers, de regeringsraad, de president, de vicepresident en DNA? Er is in de GW niet veel niet geregeld over de politieke positie van de onderminister.

Artikel 124 GW houdt kort gezegd in dat de president een onderminister kan benoemen “in de gevallen waarin de minister het nodig acht en met inachtneming van diens aanwijzingen, in zijn plaats als minister optreden. De onderminister is verantwoording verschuldigd aan de president, onverminderd de verantwoordelijkheid van de minister”. Taalkundig roept dit artikel al veel vragen op, en inhoudelijk is de suggestie dat de president pas bevoegd is een onderminister te benoemen als de betreffende minister dat nodig acht. Ook zou de onderminister in de plaats van de minister, als minister optreden. 

Deze tekst is  verwarrend, de onderminister is juist geen minister en wordt benoemd voor een nauw omschreven onderdeel van de taakstelling van het departement. De onderminister is een politieke functionaris: geen ambtenaar. Hij moet dus de ruimte hebben om met een zekere mate van zelfstandigheid zijn taken uit te voeren. Daarmee verhoudt zich niet de zinsnede dat hij louter de ‘aanwijzingen van de minister’ moet opvolgen. Hij voert dat deel van de departementale taakstelling uit die de president hem heeft opgedragen, en legt daarover verantwoording af.
Artikel 124 GW roept dus vragen op over de zelfstandige bevoegdheid van de president om een onderminister te benoemen.

Uit het systeem van de Grondwet volgt dat de president als belichaming van de uitvoerende macht een groot staatsrechtelijk primaat heeft voor de benoeming en ontslag van ministers en onderministers. Tot 1980 had het ambt van minister grote politieke en beleidsmatige autoriteit, de minister is in de huidige constellatie een uitvoerend orgaan die politiek  ondergeschikt is aan de president.

Het onderhavige besluit kan altijd beter, maar in de kern is staatsrechtelijk weinig mis.  Hoe de taakstelling van de onderminister zich verhoudt tot de taak van de minister is gelet op het voorgaande geen juridisch maar een politiek vraagstuk. Als de VHP en de ABOP zich kunnen vinden in de gedachte dat geen afwijking meer van de spelregels wordt getolereerd rond de uitvoering van grondbeschikkingen en dat beide partijen hiervoor verantwoordelijkheid dragen dan is het probleem opgelost.

Hugo Fernandes Mendes