De boedelproblematiek, allodiaal eigendom en grondhuur

Tijdens de algemene politieke beschouwingen heeft de president bekendgemaakt dat er volgend jaar een congres zal worden gehouden waarbij de boedelproblematiek zal worden besproken. Ook heeft mr. C.A.Kraan gereageerd op enkele opmerkingen van mij over de landhervormingsdecreten. Ik heb de indruk dat als ik uitvoeriger was geweest over de wijze waarop die decreten tot stand zijn gekomen vele opmerkingen van mr. Kraan achterwege zouden zijn gebleven. Daarom onderstaande aanvulling.

De Werkgroep Wetgeving Grondbeleid (WWG) werd in 1981 ingesteld ter uitvoering van een belangrijk punt uit de Regeringsverklaring van 1 mei 1980, te weten: het ontwerpen van een nieuw gronduitgiftebeleid, gebaseerd op het beginsel van sociale rechtvaardigheid en gericht vooral op het dienen van het belang van de kleine man (bladzijde 13, vijfde alinea van die Verklaring). De Werkgroep heeft zich ook grondig in de boedelproblematiek verdiept. Beteugelen van boedelvorming was mede een oogmerk van de Werkgroep. Nu na bijkans 30 jaar ervaring is opgedaan met de landhervormingsdecreten zou er aanleiding kunnen zijn om niet alleen de boedelproblematiek opnieuw tegen het licht te houden, maar ook de landhervormingsdecreten, althans voor zover geïmplementeerd. Dan kan beter beoordeeld worden of, en zo ja welke aanpassingen dienen te worden aangebracht om het doel, te weten te komen tot een sociaal rechtvaardiger gronduitgiftebeleid.
Deze gedachte is bij mij opgekomen na lezing van de bijdrage van mr. C.A Kraan.

In zijn bijdrage stelt mr. Kraan wat zaken aan de orde waarop ik op een drietal fundamentele kort zal ingaan.
Het eerste punt betreft de status van allodiale eigendom (en erfelijk bezit). In het decreet beginsel grondbeleid (DBG) is dit recht aangeduid als een beperkt zakelijk recht en tegen deze aanduiding verzet mr.Kraan zich nogal vehément. In een eerdere bijdrage (Starnieuws 19/9/2017) gaf ik al een korte schets hoe de Werkgroep te werk is gegaan. In de contouren van het nieuwe grondbeleid werden eerst de verschillende titels op de grond volgens het oude stelsel weergegeven, vervolgens werden de uitgangspunten van het nieuwe grondbeleid geformuleerd. Daarna werden enkele bladzijden gewijd aan de rechtstoestand van de reeds uitgegeven gronden na invoering van het nieuwe grondbeleid. Dit stuk is ter becommentariëring toegestuurd: niet alleen aan alle departementen maar ook aan alle relevante maatschappelijke groepen, als daar –o.a- zijn: de Vereniging van Notarissen en kandidaat-notarissen, de Orde van advocaten (SOvA) de Centrale van landsdienarenorganisatie (CLO), alle vakbonden, de Associatie van Surinaamse Fabrikanten (ASFA), de Surinaamse bankiersvereniging (SBV), de Vereniging Surinaams bedrijfsleven (VSB), de Kamer van Koophandel en fabrieken (KKF), onze universiteit (AdeKus), enzovoort, enzovoort.

Al deze organisaties hebben schriftelijk – en soms zelfs zeer uitvoerig!- commentaar geleverd op de Contouren. Op basis van deze commentaren zijn ontwerpdecreten opgesteld die weer voor commentaar zijn voorgelegd aan de hierboven genoemde groepen en organisaties. Ook op deze eerste discussieversie zijn weer meestal zeer gedegen commentaren binnengekomen die in de werkgroep weer uitvoerig zijn bediscussieerd. Voor zover steekhoudend zijn er aanpassingen op de eerste versie van de ontwerpdecreten aangebracht. Het is uiteindelijk de derde herziene versie van de bundel ontwerpdecreten die, na het ingewonnen (positief) advies van de Raad van Advies aan de Raad van Ministers/Militair Gezag zijn aangeboden. Slechts op een kleine wijziging na (hierover straks meer) hebben de decreten ongeschonden het Staatsblad gehaald.

De landhervorming is dus niet het denkproduct geweest van een enkeling of het studeerkamerwerk van enkele hobbyisten. Niet alleen door maar ook via de maatschappelijke groepen hebben velen hun mening kunnen geven. De Surinaamse juristenvereniging bijvoorbeeld heeft over de ontwerpdecreten een zogenaamde Forumdiscussie georganiseerd. In haar reactie gedateerd 30 december 1981 gericht aan de Werkgroep meldt de vereniging dat aan de Forumdiscussie 80(!) mensen hebben deelgenomen. Van de 80 deelnemers waren minstens 25 juristen; verder -schrijft de vereniging- hebben aan de discussie deelgenomen: 8 studenten, 2 architecten, 1 planoloog, 1 planoloog, 2 onderwijskundigen, 2 beleidsmedewerkers, huisvrouwen, stafleden uit het bedrijfsleven, 1 directeur, 2 onderwijzers, 2 landbouwers en 2 managers.

De Surinaamse juristenvereniging besluit haar commentaar als volgt: “de spontane deelname van de aanwezigen aan de discussie heeft zonder twijfel voor een belangrijk deel de bespreking van dit onderwerp tot een succes gemaakt”. Ik durf daarom stelling aan dat zowel voor als na de landhervormingsdecreten niet meer een wetgevingsproduct is tot stand gekomen waarop de bevolking in al zijn schakeringen en zoals georganiseerd in maatschappelijke verbanden zoveel invloed op dat product heeft kunnen uitoefenen.

Nu mijn reactie op enkele punten uit het stuk van mr. Kraan. Over allodiale eigendom is binnen de werkgroep lang gediscussieerd. Bij die discussie zijn ook de binnengekomen commentaar betrokken. Het standpunt van mr. Kraan, namelijk dat allodiaal eigendom gewoon eigendom is en geen beperkt zakelijk recht (zoals de werkgroep heeft gedefinieerd) is ook de opvatting die met dezelfde argumentatie als die van mr. Kraan werd ingenomen door onder andere de Surinaamse juristenvereniging en de vereniging van notarissen en kandidaat-notarissen, zei het dat volgens deze laatste organisatie allodiaal eigendom door verjaring (BW-) eigendom is geworden. Maar er waren ook andere commentaren die zich niet aansloten bij deze zienswijze en ook binnen de werkgroep bleven ook na lang discussiëren de meningen verdeeld.

De enige juiste conclusie die toentertijd getrokken kon worden was dus dat er onder deskundigen over deze kwestie verschillend gedacht kon worden. Toen is besloten alles maar bij het oude te laten, alzo het rechtsdenken op dit punt meer tijd gunnend om naar elkaar toe te groeien. Het verwijt dat ter zake mevrouw mr. A.C. Akkal-Ramautar wordt gemaakt acht ik dus onterecht. Aan haar komt in ieder geval de eer toe het boedelvraagstuk na zeer lange tijd weer op de politieke agenda te hebben gekregen.

Over de term Grondhuur merkte ik al eerder op dat deze term niet van de werkgroep afkomstig is. Men was er wel unaniem het over eens dat de term erfpacht te belast was geworden om meegenomen te kunnen worden in het nieuwe grondbeleid. De kritiek van mr. Kraan op deze opvatting snijdt hout. Maar het handhaven van deze term voor een nieuwe titel op de grond die inhoudelijk van elkaar verschillen (erfpacht volgens het oude recht is immers niet gelijk aan erfpacht volgens het nieuwe recht!) had toch zeker tot verwarring geleid. In de voorfase van het wetgevingsproces in de raad van ministers zou het -naar verluidt- een suggestie van een toenmalige minister zijn geweest de nieuwe zakelijke titel Grondhuur te noemen.

Het bezwaar dat banken problemen zouden kunnen hebben om zakelijke rechten op de titel Grondhuur te vestigen werd weggenomen toen de Surinaamse bankiersvereniging geen bezwaar bleek te hebben tegen de titel grondhuur. In haar commentaar formuleert de Surinaamse Bankiersvereniging haar standpunt als volgt: “1. Instelling van de nieuwe zakelijke titel grondhuur ter vervanging van de persoonlijke rechten 'huurrecht' en 'Gebruiksrecht' en van dorpsgemeenschappen, waterschappen et cetera is op zichzelf een goede zaak” (commentaar gedateerd 27 november 1981 van de Surinaamse Bankiersvereniging, namens de vereniging ondertekend door: drs.A.J.Brahim, voorzitter). Dat daardoor inbreuk werd gepleegd op het gesloten systeem van zakelijke rechten zoals die tot op dat moment bestond is op de koop toe ook genomen. De praktijk van de afgelopen 30 jaar heeft bewezen dat de term Grondhuur inmiddels is ingeburgerd, de praktijk heeft ermee leren werken en mij zijn geen problemen bekend die een terugkeer naar de oude titel erfpacht zouden moeten rechtvaardigen.

Laatste opmerking die ik mij veroorloof betreft de kritiek van mr. Kraan op de, overigens niet ingevoerde, Grondkamer. Als ik mr. Kraan goed begrijp (en ik denk dat ik dat doe) dan is hij de mening toegedaan dat er van een depolitisering van het gronduitgiftebeleid geen sprake kan zijn zolang de uitgifte van grond geschiedt door een departement aan het hoofd waarvan een minister, een politieke figuur, staat. De Grondkamer ziet hij als een tandeloze leeuw, omdat aan dit orgaan slechts een adviesfunctie is toebedeeld. Ik zie het anders. Daargelaten dat het moeilijk voor te stellen is dat de uitgifte van grond buiten de regering om zal kunnen geschieden is de positie van de minister belast met de gronduitgifte onder het nieuwe recht toch fundamenteel anders dan onder het oude (gronduitgifte)recht.

Het nieuwe gronduitgifterecht kent aan iedere Surinamer het recht toe op een stukje grond, het is niet meer een gunst. Dit impliceert dat de minister een aanvraag gedaan onder het nieuwe recht slechts marginaal mag toetsen: dus slechts nagaan of er omstandigheden zijn die in de weg staan dat de aanvraag wordt gehonoreerd. Bijvoorbeeld: heeft de aanvrager de Surinaamse nationaliteit, is hem al eerder een stuk grond toegekend, enzovoort. Bij een afwijzing kan betrokkene zijn zaak ter toetsing voorleggen aan de grondkamer. Komt de grondkamer tot de conclusie dat de aanvraag onterecht is afgewezen dan is sprake van (een individuele) rechtsschending. Een verstandige minister komt dan op zijn schreden terug. Maar volhardt de minister in zijn afwijzing dan ligt voor aanvrager de gang naar de kantonrechter open. Deelt de kantonrechter de zienswijze van de Grondkamer dan zal in de rechtsstaat, die Suriname grondwettelijk toch wel is, de minister uiteindelijk het hoofd moeten buigen.

Overigens moet ik zeggen dat de visie die mr. Carlo Jadnanansing ten aanzien van de Grondkamer heeft geventileerd (Starnieuws 15/9/2017) volledig overeenstemt met de visie die destijds bij de werkgroep heeft geleefd. Ter afsluiting van dit punt volsta ik daarom door naar het artikel van mr C. Jadnanansing te verwijzen.

(NB: Mijnerzijds zet ik een punt achter deze discussie. In een nog te verschijnen (boek) publicatie kom ik op de landhervormingsdecreten terug waarbij ik artikelsgewijs op de belangrijkste decreten zal ingaan en zowel de zienswijze van de werkgroep daarop als van de ontvangen commentaren aan bod zullen komen. Ik vermeld op verzoek dat behalve mijn persoon als Coördinator de overige vaste leden van de werkgroep waren: mr. H. Huber, mr. F. Troon, mr. F. Truideman, en prof. mr. A. Quintus Bosch. Enkele van deze leden zijn inmiddels tot hoger leven geroepen. Het secretariaat, ook belast met de bewaking van termijnen waarbinnen bijdragen moest worden ingeleverd werd accuraat en vakkundig beheerd door mevrouw mr. Maureen Dayala. Daarnaast is op ad hoc basis gebruik gemaakt van de deskundigheid van een achttal specifieke deskundigen.)

André Haakmat