Misstanden bij het recht van grondhuur en bij boedels

De heer Ronald Hooghart heeft een brief geschreven aan de minister van Ruimtelijke Ordening, Grond- en Bosbeheer waarin hij met betrekking tot de uitgifte van het recht van grondhuur enkele gevallen noemt die niet correct zijn verlopen. Burgers die een aanvraag indienen voor een perceel in grondhuur krijgen vaak geruime tijd geen reactie van de overheid op hun aanvraag en het aangevraagde perceel blijkt na verloop van tijd aan een ander te zijn uitgegeven.

Directeuren en ministers, aldus de heer Hooghart, verdonkeremanen aanvragen voor gronduitgifte en trekken percelen naar zich toe. Landmeters geven (tegen betaling?) informatie over verkavelingsprojecten aan bepaalde personen zodat deze als eerste een aanvraag kunnen indienen. Of die laatsten het perceel ook krijgen zal overigens afhangen van de vraag of de door de heer Hooghart genoemde directeuren en ministers belangstelling hebben voor het perceel.
Hoewel de heer Hooghart vriendelijke woorden gebruikt (de directeuren en ministers vergalopperen zich) signaleert hij ernstige gevallen van corruptie. Bij de landmeters is sprake van, zoals de heer Hooghart terecht opmerkt, misbruik van informatie.

In de brief wordt voorts melding gemaakt van een misstand die zou bestaan uit de onderhandse verkoop van familieboedels met behulp van notarissen en anderen met de bekende gevolgen.

Misstanden bij het recht van grondhuur
Het is opmerkelijk dat in de reacties op deze brief, althans voor zover ik deze in Starnieuws heb kunnen lezen, niet wordt ingegaan op het corrupt handelen van de door de heer Hooghart genoemde personen en op de noodzaak om deze corruptie te bestrijden, maar op de aard van het recht van grondhuur en de noodzaak boedelvorming te bestrijden.

Mr. Haakmat releveert zijn belangrijke werkzaamheden bij het tot stand komen van de Landhervormingsdecreten en meent dat alleen een integrale uitvoering van deze decreten tot een sociaal rechtvaardig gronduitgiftebeleid zou hebben geleid. Omdat niet alle decreten zijn uitgevoerd vreest hij dat de oude (corrupte) tijden dreigen terug te keren.

Dit is een merkwaardige overschatting van een papieren regeling. De heer Haakmat kan zelf ook niet geloven dat het effectief maken van de N.V. Surinaams Zwaarmaterieel (Surzwam) kan voorkomen dat personen handelen zoals door de heer Hooghart wordt vermeld. Geen enkele regeling kan dat voorkomen. Corruptie, die overal en in alle landen voorkomt, kan alleen bestreden worden door toezicht en straf, bijvoorbeeld ontslag. Dat oude tijden dreigen terug te keren is trouwens een miskenning van de werkelijkheid. Deze oude tijden zijn allang teruggekeerd en mogelijk nooit weggeweest. Wie het Surinaams Juristenblad leest, komt regelmatig gevallen tegen waarin de rechter te hulp is geroepen om onregelmatigheden bij de gronduitgifte of de intrekking van een uitgegeven perceel recht te zetten en dit is slechts een zwakke afspiegeling van de werkelijkheid. omdat velen geen zaak aanhangig maken en veel uitspraken niet gepubliceerd worden.

De revolutionaire wetgever heeft het recht van erfpacht, uitgegeven krachtens de Agrarische Wet, vervangen door het recht van grondhuur omdat hij van mening was dat de aard van het recht van erfpacht had geleid tot de wantoestanden bij de uitgifte van het recht van erfpacht, wantoestanden die wel min of meer gelijk zullen zijn geweest als die welke de heer Hooghart signaleert. Op p. 49 van de toelichting op het Decreet Uitgifte Domeingrond staat: “Alle wantoestanden met betrekking tot de grond – van speculatie tot en met het veranderen van de bestemming van de grond – vonden grotendeels plaats op gronden die in erfpacht zijn uitgegeven. (…) Wanneer zulke wantoestanden met de grond als wij hebben gekend zich hebben kunnen ontwikkelen, dan moet de aard van het recht op de grond rust, daardoor min of meer de oorzaak zijn respectievelijk daartoe aanleiding hebben gegeven”. De Toelichting concludeert dat het recht van erfpacht daarom te belast is geworden om nog dienst te kunnen doen in een gronduitgiftebeleid dat wil breken met het oude en op geheel andere beginselen is gebaseerd.

Dat de aard van een recht de oorzaak is van corruptie is onzin. Ook de heer Haakmat onderkent dit als hij schrijft dat naar zijn mening –de mening van de werkgroep – de gronduitgifte moest worden gedepolitiseerd om aan de corruptie bij de gronduitgifte een einde te maken. Anders gezegd, de oorzaak van de wantoestanden is terug te voeren tot de invloed die politieke machthebbers kunnen uitoefenen op het gronduitgiftebeleid.

Deze analyse zou, allereerst, tot het inzicht hebben moeten leiden dat het geen zin heeft om het ene recht (erfpacht) te vervangen door een ander recht (grondhuur), en ten tweede tot het inzicht dat de uitgifte, de overdracht, de verlenging en de intrekking (vervallenverklaring) van het recht van grondhuur aan politieke invloed zouden moeten worden onttrokken. Dat alles is echter niet gebeurd. Wie de het Decreet Uitgifte Domeingrond leest, ziet dat in alle vier gevallen de minister, dus een politieke figuur, over deze zaken zonder controle beslist. De grondkamer, die overigens niet is ingesteld, wordt alleen ingeschakeld bij een aanvraag tot verlenging (zie artikel 33 DUD) en heeft dan geen beslissende stem, maar wordt door de minister ‘gehoord’. Overigens worden de leden van die kamer benoemd, geschorst en ontslagen door de president, zodat over de onafhankelijkheid van deze leden twijfel kan bestaan.

De gronduitgifte is dus niet gedepolitiseerd en ik denk dat het ook niet goed mogelijk is om de gronduitgifte te depolitiseren zolang slechts een tijdelijk recht op de grond wordt uitgegeven. De grond blijft dan in eigendom bij de staat en het beleid is voorbehouden aan de overheid en de overheid wil nu eenmaal zeggen: de politiek. Naar mijn mening is de enige oplossing om het gronduitgiftebeleid te depolitiseren het uitgeven van domeingrond in eigendom en de al uitgegeven rechten van grondhuur om te zetten in eigendom. Dat is een politieke beslissing, waarmee met de Wet van 28 januari 2003, Staatsblad 2003 nr. 7 een begin is gemaakt, maar welke wet, vermoedelijk gezien de belangen die met de politieke invloed op het grondbeleid zijn gemoeid, een dode letter is gebleven. Zolang de stap naar uitgifte in eigendom, die de rechtszekerheid bevordert, niet is gezet, vrees ik dat misstanden als door de heer Hooghart gesignaleerd zullen blijven bestaan.

Misstanden bij familieboedels
Waaruit deze misstanden zouden bestaan is mij jammer genoeg niet duidelijk geworden. Ik krijg uit de beschouwing van mevrouw Akkal de indruk dat het gaat om de verkoop van een recht van grondhuur dat al vervallen zou zijn omdat het tot een boedel behoort, maar zoals ik hierna zal aangeven is van dit vervallen in feite geen sprake.

Of een recht van grondhuur na het overlijden van de grondhuurder en na het verstrijken van de termijn van 18 maanden op grond van artikel 16 lid 2 DUD vervallen is, valt, anders dan mevrouw Akkal meent, nooit met zekerheid vast te stellen omdat in dit lid wordt bepaald dat het recht niet vervalt als sprake is van overmacht. Als de overheid zich op het standpunt stelt dat het recht vervallen is en de gerechtigden of een van hen werpen of werpt tegen dat door overmacht geen scheiding en deling heeft plaatsgevonden, zal de rechter een beslissing moeten geven. Zolang die beslissing niet is gegeven is onzeker of het recht vervallen is. Voor zover mij bekend heeft de rechter zich nog nooit over deze vraag gebogen.

Indien de grondhuurder overlijdt met achterlating van vijf erfgenamen en een van die erfgenamen overlijdt met achterlating van twee kinderen zijn tot het recht van grondhuur de vier erfgenamen en de twee kinderen gezamenlijk gerechtigd. Als de vier erfgenamen het recht van grondhuur overdragen aan een stichting met toestemming van de twee kinderen gaat, anders dan mevrouw Akkal meent, het recht van grondhuur niet op de stichting over. Voor de overdracht is geen toestemming van de twee kinderen vereist, maar hun medewerking. Bij minderjarigheid dient bovendien de kantonrechter machtiging voor de overdracht te geven.

Het is bijzonder onwaarschijnlijk dat het recht van grondhuur na het overlijden van de grondhuurder leidt tot een onoplosbare boedel waardoor het, zoals mevrouw Akkal zegt, decennialang niet terugkeert in de boezem van de staat en de kinderen en kleinkinderen van de overleden grondhuurder veroordeeld worden tot het leven met een onoplosbare boedel. “Uiteindelijk”, zo zegt zij, “zal de grond m.i. ten onrechte tot oneigenlijke boedelgrond gerekend worden, met alle gevolgen van dien.”

Daargelaten wat wij onder ‘oneigenlijke boedelgrond’ moeten verstaan, tegen haar mening kan het volgende worden ingebracht.

Ten eerste wordt het recht van grondhuur uitgegeven voor een duur van ten hoogste veertig jaar. Als de grondhuurder overlijdt bijv. vijftien jaar na de uitgifte eindigt het recht in ieder geval na vijfentwintig jaar. Deze termijn is te kort om tot een werkelijk ingewikkelde boedel te komen en in ieder geval is de boedel aan het einde van de veertig jaar opgelost omdat dan het recht van grondhuur eindigt.
Ten tweede kan de overheid het recht van grondhuur vervallen verklaren als niet voldaan wordt aan de voorwaarden van uitgifte (art. 32 DUD). Wordt daaraan wel voldaan en wordt het perceel bijvoorbeeld door twee erfgenamen net zo bewerkt als voor het overlijden van de grondhuurder, dan is er tegen deze boedel geen enkel bezwaar en valt niet in te zien waarom het recht zou moeten vervallen. Artikel 16 DUD is, zoals ik eerder heb geschreven, een hindernis voor personen die gezamenlijk een perceel willen exploiteren en een overbodig artikel als het gaat om het voorkomen van boedelvorming. (zie mijn boekje De uitgifte van domeingrond in Suriname, 2015, Hoofdstuk 9).

Als het gaat om de overdracht van onroerend goed kan, anders dan mevrouw Akkal meent, niet gekozen worden voor een onderhandse koop of ruilovereenkomst van onroerend goed en er zal ook geen notaris zijn die dat doet. Voor de overdracht van onroerend goed, zoals het recht van grondhuur, zijn vereist: 1. Een rechtsgeldige titel, 2. Beschikkingsbevoegdheid van de overdragende partij en 3. Een leveringshandeling, bestaande uit het opmaken van een notariële akte waarin het goed wordt overgedragen, welke akte moet worden overgeschreven in de daartoe bestemde registers. Voor iedere overdracht is een titel nodig, een rechtsfeit dat tot levering verplicht, en dit rechtsfeit is gewoonlijk een onderhandse koopovereenkomst. Bij de overdracht van onroerend goed wordt dus vrijwel altijd een onderhandse koopovereenkomst opgemaakt. Als na de onderhandse koopovereenkomst geen notariële akte wordt opgemaakt die wordt overgeschreven in de registers is de koper inderdaad geen eigenaar geworden. Dit gebeurt vrijwel alleen als de levering nog niet mogelijk is, bijvoorbeeld omdat de overheid nog geen toestemming heeft gegeven voor de overdracht van het recht van grondhuur of erfpacht. Inderdaad is deze situatie voor de koper riskant, en deze dient er dus voor te waken aan de verkoper geen betalingen te doen zolang hij niet de zekerheid heeft dat hij het goed geleverd zal krijgen of, als hij wel betaalt, zoals bij een economische eigendomsoverdracht, zekerheid op het te leveren goed krijgt door het vestigen van een hypotheek. Zie De uitgifte van domeingrond in Suriname, Hoofdstuk 12 en 13.

Of het recht van allodiale eigendom een beperkt zakelijk recht is of volledige eigendom, is al jaren onderwerp van discussie. Voor de vraag wie het in deze discussie bij het rechte eind heeft kan, anders dan mevrouw Akkal meent, geen beroep worden gedaan op een uiting van de revolutionaire wetgever, die in het DBG de allodiale eigendom aanmerkt als een beperkt zakelijk recht. De wetgever kan wel wetten geven, maar hij kan ze niet interpreteren. Dat is voorbehouden aan de rechter. De overheid kan wel allodiale eigendom uitgeven, maar de overheid kan niet achteraf vaststellen wat het rechtskarakter is van de uitgegeven grond. Ook dat is voorbehouden aan de rechter.

Voor de vraag welke voorwaarden op in allodiale eigendom uitgegeven gronden van toepassing zijn is beslissend wat in de grondbrief van uitgifte staat vermeld. Mevrouw Akkal meent dat dit geen probleem is en merkt op dat het overgrote deel van de grondbrieven te vinden is in de archieven, zodat gemakkelijk zou kunnen worden vastgesteld welke voorwaarden op de gronden van toepassing zijn. De toestand zou dan sinds 1980 enorm zijn verbeterd, want in de toelichting op het DUD staat op p. 47 ‘dat zeer veel grondbrieven in de loop der jaren zijn verbrand of op andere wijze verloren gegaan, terwijl in tal van gevallen niet meer is op te sporen welke grondbrieven bij welke gronden horen. Dit heeft ten slotte geleid tot de uitgifte van zgn. bewijzen van allodiale eigendom, welke weinig anders behelzen dan een aanduiding van het goed.” Voor zover mij bekend is dit ook nu nog de werkelijkheid, zie bijv. Ktr 27 november 2008, A.R. 081032.

Ik ben overigens van mening dat allodiale eigendom geen beperkt zakelijk recht is, maar eigendom zoals (thans) geregeld in het BW. De argumenten daarvoor heb ik gegeven in mijn boekje De uitgifte van domeingrond in Suriname (Hoofdstuk 14). Dit betekent dat, anders dan mevrouw Akkal meent, de wetgever geen regels kan geven die voor de in allodiale eigendom uitgegeven gronden gelden. De wetgever zou dan belemmerende voorwaarden verbinden aan eigendomspercelen, iets wat in strijd is met artikel 34 van de Grondwet waar staat dat een ieder recht heeft op ongestoord genot van zijn eigendom. Datzelfde zou overigens ook gelden als sprake zou zijn van een zakelijk recht, want ook daaraan kan de overheid om dezelfde reden geen bezwarende bepalingen verbinden.

Mr. C.A. Kraan