Gevaar van onvoldoende doordacht Sovereign Wealth Fund

Zoals het International Monetary Fund zegt (bij monde van de voorzitter Christine Lagarde), zit Suriname in een 'stressful' situatie, als gevolg van slecht bestuur, een verminderd exportvolume, ongebreidelde overheidsuitgaven, en lage prijzen voor onze belangrijkste exporten (goud en olie). Ten aanzien van dit laatste wordt er gehoopt op een spoedig herstel van de wereldmarktprijzen, en wilt men negatieve effecten van toekomstige fluctuaties van deze prijzen teniet doen met de instelling van een Sovereign Wealth Fund (SWF). Zijn de wereldmarktprijzen hoog, dan vloeit er kapitaal in het fonds, en zijn de prijzen laag, dan kan de overheid putten uit het fonds om haar teruggelopen inkomsten te compenseren.

Op zich een gezonde constructie, en verschillende regeringen hebben dan ook het voornemen gehad om een SWF in te stellen; ook nu schijnt de instelling van het fonds een van de prioriteiten te zijn. Echter zijn er twee belangrijke addertjes onder het gras, die ik middels dit schrijven ter discussie wil stellen:

1. Het SWF is alleen doeltreffend indien de werking van het mechanisme voldoende duidelijk en specifiek gedefinieerd is. Hoe wordt het percentage van de inkomsten uit de mineralenexport bepaald dat gestort wordt in het fonds? Op welke wijze wordt het geld belegd, en wat zijn de consequenties als de belegging niet het gewenste rendement sorteert? Hoe wordt het moment gedefinieerd waarop er gesteld kan worden dan gelden uit (de opbrengsten van) het SWF gebruikt mogen worden?

Naast het mechanisme zelf, is het ook van belang om duidelijk de randvoorwaarden te definiëren hoe het geld besteed wordt. Conflict of interest, aanbestedingsprocedures, financiële integriteit, etc. staan hierbij boven aan het lijstje. En wat zijn de specifieke doelen waaraan het geld besteed wordt? Simpelweg stellen dat het geld gebruikt wordt om de overheidsuitgaven te garanderen is dus onvoldoende, je wilt immers het zuurverdiende geld niet aan ambtenarensalarissen besteden. Simpelweg sectoren identificeren is ook onvoldoende: geld dat wordt besteed aan onderwijs kan uitgegeven worden aan slecht doordacht naschoolse opvang of aan curriculum ontwikkeling. Doelen moeten SMART zijn, en duidelijk bijdragen aan de centrale strategische en beleidsdoelstellingen, en uitgevoerd worden binnen ethische principes (dus geen delen van projectjes zonder meer gunnen aan vriendjes en vriendinnetjes) met kundige voortgangsbewaking. Helaas hebben beleidsmakers in Suriname door de decennia heen weinig kunde getoond in het concipiëren van dergelijke constructies, zijn vaak vele consultants te eng gericht, en hebben multilaterale organisaties onvoldoende notie van de lokale context, waardoor er vaak producten worden geleverd die niet optimaal functioneren en terug moeten naar de tekentafel.

2. Het tweede addertje is ietsje lastiger uit te leggen en hangt nauw samen met de doelmatigheid van de bestedingen van de gelden uit het SWF. De samenleving bestaat uit verschillende componenten, zoals de instituties, wetgeving, bedrijfstakken, onderwijssystemen, algemeen geaccepteerde normen en waarden, heersende paradigma’s, etc. Deze componenten zijn op elkaar zoveel als mogelijk afgestemd en veranderen tezamen naarmate de tijd voortschrijdt en de samenleving zich verder ontwikkelt. Dit is eigenlijk net als passagiers in een auto die allemaal in dezelfde richting zich voortbewegen; hoe langer je op een ingeslagen weg inrijdt, hoe meer tijd en brandstof je verloren hebt als je erachter komt dat je de verkeerde weg hebt ingeslagen.

Kijken we naar de Surinaamse samenleving, dan zien we dat deze door de afgelopen 100 jaren sterk getekend is geworden door de exploitatie van natuurlijke hulpbronnen: er is een ministerie van Natuurlijke Hulpbronnen, een Bauxiet Instituut, een Mineralen Wet, studierichtingen als Delfstof Productie, Mineral GeoSciences en Petroleum Technologie, infrastructuur, kennis en kunde van werkers in deze industrieën, infrastructuur voor de exploitatie, etc. etc. Sterker nog: het heersende paradigma in Suriname is nog steeds dat we vooruit moeten komen door (voornamelijk) de extractieve industrie en de agrarische industrie.

Deze 'overheersing' maakt de transitie naar andere industrieën, dus diversificatie van de economie, erg moeilijk. Wat heeft dit nu met het Sovereign Wealth Fund te maken? Welnu, indien het SWF de extra verdiensten in tijden van hoge prijzen voor onze natuurlijke hulpbronnen spaart, om deze vervolgens in tijden van lage prijzen als compensatie voor de overheid te gebruiken, is netto de status quo gehandhaafd. Het gevaar hierbij is dat de kans dan groot is dat we in onze comfort zone blijven zitten; dit, tezamen met de overheersing van natuurlijke hulpbronnen maakt het dan haast onmogelijk de transitie te bewerkstelligen.

Ik noem dit hier expliciet omdat ik toch weer van verschillende personen met flinke invloed op besluiten in regeringsverband en ideologieën in politiek partij-verband het idee heb dat ze gevangen zitten in het traditionele paradigma: agrarische productie, goud, olie, steenslag, hout, en overige natuurlijke hulpbronnen. Geen van ze hebben een duurzaam comparatief voordeel/sustainable competitive advantage (de aard van de producten zorgt ervoor dat ze makkelijk te kopiëren zijn), hebben relatief weinig technologie inputs, de extractieve industrie is onderhavig aan een meer dan evenredige toename in kosten bij opschaling, en bieden weinig mogelijkheden voor mensen om op de sociaaleconomische ladder te klimmen omdat ze bestaan bij de gratie van goedkoop en arbeidsintensieve krachten. Nickerie, Wageningen, Paranam, Moengo, en Patamacca zijn uitstekende voorbeelden (natuurlijk hebben ook andere factoren een rol gespeeld). Let wel, ik zeg niet dat überhaupt deze sectoren vermeden moeten worden, maar dat deze sectoren niet die concurrentiekracht bezitten en sociaaleconomische effecten sorteren welke voor een duurzame economische ontwikkeling kunnen zorgen.

Suriname heeft voldoende bronnen van duurzaam comparatief voordeel: we hebben de grootste haven (de Paranam haven) van het Noord-Oostelijk deel van Zuid-Amerika, waar de Brazilianen en de Frans-Guyanezen gebruik van willen maken, we zijn relatief goedkoop en praten goed Nederlands waarmee je business process outsourcing kan stimuleren (bv call centers) en eventueel kan uitbreiden naar Engels, Portugees, Spaans en Frans, we hebben een enorm water reservoir (groter dan de provincie Utrecht) midden in het Amazone regenwoud waarmee we op termijn een half miljoen toeristen zouden kunnen aantrekken (die elk tussen de 1000 en 2000 euro in Suriname uitgeven), we hebben o.a. cardio kliniek (met tien cardiologen als ik me niet vergis), een state-of-the art radiologisch centrum en oog poli waarmee we in de regio patiënten hiernaartoe moeten kunnen halen. En dit zijn slechts enkele voorbeelden.

Het Sovereign Wealth Fund moet er snel komen, alleen moet er opgepast worden de twee bovengenoemde punten. Indien dat niet gebeurt, dan zal het de zoveelste constructie zijn waarbij geld over de balk gegooid wordt, niet veel anders dan de Naschoolse Opvang. Het bekendste voorbeeld van een goedwerkend SWF is in Noorwegen, met een fonds van meer dan US$ 890 miljard (waarvan de regering alleen de rente mag gebruiken). Echter is de olieproductie in Noorwegen gedaald van 3.5 miljoen barrels per dag in 2001 naar 1.9 miljoen barrels per dag in 2014. De Noren zijn zich ervan bewust dat ze hun economie snel moeten transformeren. Hetzelfde staat Suriname te wachten; met behulp van de olieproductie cijfers van 2003-2013 kan statistisch bepaald worden dat Staatsolie binnen enkele jaren zijn piek cumulatieve productie zal bereiken, en is dus terecht hoop gevestigd op het vinden van nieuwe olie voorkomen. Industriële goud productie zal er zijn voor nog hooguit 15 – 20 jaar.

Het SWF moet dus snel ingesteld worden niet alleen vanwege de lage grondstofprijzen maar ook vanwege het tijdelijk karakter van de extractieve industrie. Het moet een goed werkend mechanisme zijn waarvan de gelden de transitie naar een economie gebouwd op duurzaam comparatief voordeel ondersteunen en bespoedigen. Anders is het weer geld voor corruptie, consumptieve overheidsuitgaven, of voor investeringen die op (kort) termijn toch doodbloeden omdat beleidsmakers de huidige globaliserende en concurrerende internationale context niet bevatten.

Daniël A. Lachman, PhD CMRP