De recente discussie over de schorsing van de fractieleider van de Pertjajah Luhur (PL), nadat hij door De Nationale Assemblee (DNA) in staat van beschuldiging is gesteld voor handelingen die zouden zijn verricht tijdens zijn ambtsperiode als minister van Buitenlandse Zaken, heeft een belangrijke staatsrechtelijke vraag opgeworpen. Centraal staat de vraag of artikel 11 van de Wet In Staat van Beschuldigingstelling en Vervolging Politieke Ambtsdragers (WIPA) zonder meer kan worden toegepast op een zittend lid van DNA.

Deze discussie raakt aan drie belangrijke bepalingen: artikel 11 van de WIPA, artikelen 68 en artikel 140 van de Grondwet. De verhouding tussen deze bepalingen roept fundamentele vragen op over de grenzen van de wetgevende bevoegdheid, de bescherming van het democratisch mandaat en de plaats van de Grondwet binnen onze rechtsorde.

De WIPA vindt haar grondslag in artikel 140 van de Grondwet. Dit artikel bepaalt dat politieke ambtsdragers wegens misdrijven die zij tijdens hun ambt hebben gepleegd, ook na hun aftreden terechtstaan voor het Hof van Justitie. De vervolging wordt ingesteld door de procureur-generaal nadat de betrokkene door DNA in staat van beschuldiging is gesteld, op een wijze die nader bij wet wordt geregeld.

Met deze bepaling heeft de grondwetgever de wetgever opgedragen een wettelijke regeling te treffen voor de vervolging van politieke ambtsdragers. Ter uitvoering van deze opdracht werd de WIPA vastgesteld.

Artikel 11, lid 3, van de WIPA bepaalt dat een politieke ambtsdrager die door DNA in staat van beschuldiging is gesteld, van rechtswege wordt geschorst totdat het Openbaar Ministerie afziet van verdere vervolging, de rechter hem buiten vervolging stelt of hij in hoogste instantie wordt vrijgesproken. Het doel van deze bepaling is begrijpelijk. Zij beoogt het vertrouwen in het openbaar bestuur te beschermen en te voorkomen dat personen tegen wie ernstige verdenkingen bestaan hun ambt blijven uitoefenen.

De WIPA verstaat onder politieke ambtsdragers niet alleen de president, vicepresident, ministers en onderministers, maar ook leden van volksvertegenwoordigende organen die bij of krachtens de Grondwet zijn ingesteld. Daarmee vallen ook leden van De Nationale Assemblée onder het bereik van deze wet.

Juist daar ontstaat de staatsrechtelijke spanning. Indien artikel 11 van de WIPA letterlijk wordt toegepast, kan een DNA-lid automatisch worden geschorst nadat hij in staat van beschuldiging is gesteld. De vraag is echter of een gewone wet een dergelijke beperking mag opleggen aan een rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordiger.

Artikel 68 van de Grondwet regelt immers de gevallen waarin het lidmaatschap van De Nationale Assemblée eindigt. Het artikel noemt onder meer overlijden, ontslag op eigen verzoek, terugroeping, het ontstaan van omstandigheden die de verkiesbaarheid uitsluiten, benoeming tot minister of onderminister, langdurige afwezigheid en een onherroepelijke strafrechtelijke veroordeling tot een vrijheidsstraf van ten minste vijf maanden.

Opvallend is dat schorsing wegens een in staat van beschuldigingstelling niet als grond wordt genoemd. Dit roept de vraag op of de grondwetgever bewust een limitatieve regeling heeft willen geven voor de positie van DNA-leden.

Voorstanders van de schorsing stellen dat artikel 140 van de Grondwet juist de constitutionele basis vormt voor de WIPA. Volgens hen heeft de wetgever de bevoegdheid gekregen om niet alleen de vervolgingsprocedure te regelen, maar ook de rechtsgevolgen die met een in staat van beschuldigingstelling samenhangen. Daarnaast wijzen zij erop dat artikel 68 uitsluitend betrekking heeft op het einde van het lidmaatschap van DNA en niet op een tijdelijke schorsing. Het betrokken DNA-lid behoudt immers formeel zijn zetel.

Tegenstanders wijzen echter op een ander fundamenteel uitgangspunt van de democratische rechtsstaat: de Grondwet staat boven de gewone wet. Hoewel artikel 140 de basis vormt voor de WIPA, mag de wetgever bij de uitvoering van die bevoegdheid niet afwijken van andere grondwettelijke bepalingen. Een lid van DNA ontleent zijn mandaat rechtstreeks aan de kiezer. Wanneer een gewone wet bepaalt dat een gekozen volksvertegenwoordiger zijn functie tijdelijk niet mag uitoefenen, wordt feitelijk ingegrepen in dat democratische mandaat.

Vanuit die gedachte kan worden betoogd dat een dergelijke beperking alleen mogelijk is wanneer de Grondwet daarvoor uitdrukkelijk ruimte biedt. Omdat artikel 68 geen schorsingsgrond bevat, kan worden verdedigd dat de Grondwet geen basis biedt voor een automatische schorsing van een DNA-lid op grond van een gewone wet.

De kern van het debat is daarom niet of politieke ambtsdragers vervolgd mogen worden. Daarover bestaat geen twijfel; artikel 140 van de Grondwet voorziet daar expliciet in. De werkelijke vraag is of de wetgever met artikel 11 van de WIPA slechts uitvoering heeft gegeven aan artikel 140, of dat hij daarmee tevens de constitutionele positie van DNA-leden heeft gewijzigd, zoals die in artikel 68 van de Grondwet is geregeld.

Dat is geen politieke, maar een zuiver staatsrechtelijke vraag.

Niemand staat boven de wet. Ook politieke ambtsdragers moeten verantwoording kunnen afleggen voor hun handelen. Even fundamenteel is echter het beginsel dat de Grondwet de hoogste norm binnen de rechtsorde vormt. De huidige discussie toont aan dat de verhouding tussen artikel 140 en artikel 68 van de Grondwet nog niet volledig is uitgekristalliseerd. Juist daarom verdient deze kwestie een zorgvuldige constitutionele beoordeling, waarbij niet alleen wordt gekeken naar de letter van de wet, maar vooral naar de bedoeling van de Grondwet en de bescherming van het democratisch mandaat van gekozen volksvertegenwoordigers.

Clayton Hiwat