Actuele constitutionele ontwikkelingen in Suriname

In het Nederlands Juristen Blad van 9 juli 2018 (NJB 2018/1361) heeft Mr. Dr. Hugo Fernandes Mendes, (hierna ook te noemen FM of de auteur) oud-hoofddocent Staatsrecht aan de Universiteit van Leiden, een belangwekkend artikel geschreven over de actuele constitutionele ontwikkelingen in Suriname. Hoewel het om een vaktechnisch artikel gaat, is het toch goed leesbaar voor niet-juristen vanwege de heldere schrijfstijl van de auteur. In het onderhavige artikel zal een samenvatting gegeven worden hiervan, met hier en daar een kort commentaar. Hierbij wordt voor de leesbaarheid uitgegaan van de overzichtelijke indeling die de auteur gemaakt heeft in zijn artikel.

door: Carlo Jadnanansing

Essentie:
Suriname heeft na zijn onafhankelijkheid stormachtige ontwikkelingen doorgemaakt. De auteur schetst de periode van 1980 tot 1987 als autoritair, waarbij fundamentele rechten met voeten zijn getreden. Vanaf 1987 is er naar zijn mening een geleidelijke verbetering kenbaar.
FM zegt dat Suriname vanuit mondiaal perspectief tot de categorie gematigde democratieën gerekend kan worden, terwijl het constitutioneel bewustzijn in Suriname hoog is.

Zelfs de staatsgreep en het decretenrecht van de militairen werden geïncorporeerd in het constitutionele begrippenkader. Maar de auteur wijst erop dat de constitutionele infrastructuur fragiel is, omdat deze gebaseerd is op een noodgrondwet uit 1987. Hij beveelt aan om zo spoedig mogelijk na de verkiezing in 2020 te beginnen met de reeds jaren geleden aangekondigde grondwetsherziening.
Opgemerkt kan worden dat als de Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken, Stef Blok, kennis genomen had van het artikel van FM dat verschenen is vóór zijn gewraakte uitlatingen, hij de uitspraak dat Suriname een mislukte staat is, wellicht niet gedaan zou hebben. Immers in een dergelijke staat is er per definitie geen sprake van democratie!

1. Inleiding
Volgens FM zijn de geplande verkiezingen van 2020 belangrijker dan ooit. In de eerste plaats vanwege de vraag of het leiderschap van Desi Bouterse als president zal worden gecontinueerd. Hierbij speelt het Decemberstrafproces, waarbij het O.M. een gevangenisstraf van 20 jaar heeft geëist tegen de president, een belangrijke rol. De belangrijkste factor voor de herverkiezing van Bouterse is echter de kracht van zijn politieke opponenten. Op dit moment is volgens FM de meest serieuze opponent Chan Santokhi, voorzitter van de VHP. De voorwaarde hiervoor moet echter zijn dat Santokhi zich over etnische politieke scheidslijnen (het domein van Blok!) heen, kan ontwikkelen tot nationale leider. Een interessante observatie van de auteur is dat de laatste vier verkiezingen een steeds grotere afname laten zien van het electorale gewicht van de traditionele etnisch georiënteerde partijen.

FM wijst erop dat het vigerende parlementair democratisch bestel gebaseerd is op een grondwet die in 1987 werd vastgesteld. Deze grondwet markeerde de overgang van autoritair bestuur naar democratisch gekozen volksvertegenwoordigers. De grondwet van 1987 had een transitoir karakter in die zin dat het bedoeld was als een overgangsgrondwet en vertoont naar de mening van de auteur belangrijke gebreken voor een stabiele groei van de democratische rechtsstaat.
In het artikel wordt de ontwikkeling vanaf 1980 van het constitutioneel bestel geanalyseerd waaronder het huidige regeerstelsel en de werking van het kiesstelsel. Tevens geeft FM op basis van enkele recente, van elkaar onafhankelijke internationale indexen een algemeen, vergelijkend en actueel inzicht in de werking van basale democratisch-rechtstatelijke doctrines.

2. Rechtsstatelijke noodtoestand 1980 tot 1987
FM kenschetst de periode vanaf de onafhankelijkheid als één waarin ons land blijk gaf van slecht functioneren van de voornaamste staatsinstellingen. Vanaf 1977 verkeerde Suriname in een diepe crisis. Het parlementaire debat werd gekenmerkt door scheldkanonnades over en weer. Volksvertegenwoordigers werden herhaaldelijk door de beveiliging de zaal uitgeleid.
Soms werd er gedurende maanden niet vergaderd. Dit alles vormde een goede voedingsbodem voor de gebeurtenissen die zouden leiden tot de staatsgreep der onderofficieren van 25 februari 1980. De staatsgreep (destijds ook ingreep genoemd) verliep gefaseerd naar een volledige militaire overname. Aanvankelijk werd geprobeerd de staatsgreep binnen het constitutionele kader te laten verlopen. Hiervoor heeft met name prof. Coen Ooft zich sterk gemaakt.
Hij was van mening dat het decretenrecht kan worden gekwalificeerd als grondwettelijk recht.

Het parlement werd ook na de staatsgreep bijeengeroepen en keurde op 25 mei 1980 een machtigingswet goed, waarbij bijkans onbeperkte wetgevingsbevoegdheden werden toegekend aan de door de militairen benoemde president Chin A Sen. De zittende president Ferrier stapte pas in augustus 1980 op. Per algemeen decreet A werd de noodtoestand afgekondigd en het parlement buiten werking gesteld. De Nederlandse politiek reageerde aanvankelijk positief op de staatsgreep en intensiveerde de overdracht van de ontwikkelingsgelden. De beschuldiging dat het hoofd van de Nederlandse militaire missie de staatsgreep zou hebben ondersteund kreeg grote publicitaire aandacht.

De greep van het leger was na augustus 1980 compleet. Er volgde een periode van klassieke militaire heerschappij met ernstige schendingen van mensenrechten.
Het dieptepunt van deze schendingen, de 8 december executies, wordt niet expliciet door FM genoemd, maar markeert m.i. het breekpunt van Nederland met de militaire machthebbers, waarbij zelf actief steun werd verleend aan de tegenstanders van het militaire regime.

3. Herstel rechtsstaat 1987 – 1992
In 1987 werd een grondwet goedgekeurd door een per decreet benoemde Assemblee. Deze grondwet werd vervolgens aan een referendum onderworpen en daarna aangenomen.
In dat jaar werden vrije en geheime verkiezingen gehouden die resulteerden in een grandioze overwinning voor de traditionele partijen die 40 van de 51 zetels haalden.
De NDP behaalde slechts 3 zetels.
In 1990 pleegden de militairen een hernieuwde ingreep die de naam gekregen heeft van Kerstcoup of Telefooncoup. Dit laatste omdat de bevelhebber telefonisch aan de toenmalige president (Ramsewak Shankar) meedeelde dat zijn zittingsperiode geëindigd was.

4. Ontwikkeling NDP
Het streven van Bouterse bleef volgens FM gericht op het wederom verkrijgen van staatsmacht, maar dan nu met steun van de kiezer. De eerste poging hiertoe in 1987 werd een fiasco, maar in 2010 werd zijn partij de grootste en slaagde erin een coalitie te vormen met andere partijen.
Bouterse werd in 2010 gekozen tot president.
FM merkt op dat het vertrouwen dat de kiezer aan Bouterse gaf, veel zegt over het oordeel dat het electoraat schonk over de traditionele politieke leiders. Laatstgenoemden hebben de herkansing die zij kregen in 1987, faliekant verprutst. De auteur merkt op dat het succes van Bouterse deels verklaard kan worden doordat de NDP zich manifesteerde als een nationale, dus niet-etnische partij. Daarnaast spreken de retorische kwaliteiten van Bouterse vooral de jonge kiezers aan. Verder is de NDP doelbewust gericht op samenwerken met andere partijen, ook waar dat niet nodig is voor het verkrijgen van een meerderheid in het parlement.

Verder moet het succes van de NDP volgens FM mede toegeschreven worden aan het op bepaalde punten falen van het beleid van de traditionele partijen. Ondanks het feit dat deze een goed macro-economisch beleid hadden gevoerd, waren zij tekort geschoten in het aanpakken van enkele fundamentele zaken zoals vervolging van de decembermoorden en het vernieuwen van de grondwet. Wat dit laatste betreft ben ik er zelf getuige van geweest dat FM een leidende rol gespeeld heeft bij de organisatie van een congres waar mogelijkheden werden aangedragen om een grondwetswijziging tot stand te brengen die voldeed aan de eisen die traditioneel aan een volwaardige democratie worden gesteld. Dit in een periode waarbij de traditionele partijen over een veel meer dan twee derde meerderheid beschikten, en dus zonder hulp van andere partijen de grondwetswijziging tot stand hadden kunnen brengen.

5. Actuele staat van de democratie in Suriname
De auteur maakt een vergelijking op basis van de Democracy index 2017.
Deze gezaghebbende index verschijnt vanaf 2006 en bestrijkt 165 onafhankelijke landen.
De mogelijke categorieën zijn: 1. full democracy; 2. flawed democracy; 3. hybrid democracy, en 4. authoritarian regimes.
Landen in de eerste categorie naderen het ideaal van een volkomen democratie. In 2017 waren dat 19, veelal Europese landen. Noorwegen voert de lijst aan en Nederland staat op de elfde plaats.
Hoewel de benaming ‘flawed’ zwak of gebrekkig zou kunnen aanduiden, wordt er echter mee bedoeld dat het niet volkomen is, maar wel (ruim) voldoende. In deze categorie vallen 57 landen, waaronder Frankrijk, België en de Verenigde Staten van Amerika.
En nu komt het verrassende: ook Suriname valt onder deze categorie (waar blijft Blok?).

5.1. Actuele rechtsstaat
The rule of law index 2017-2018 publiceert jaarlijks een internationale rechtsstaatlijst. De index omvat 113 landen. De hoofdindicatoren omvatten: beperking van de overheidsmacht, afwezigheid corruptie, openbaarheid van bestuur, fundamentele rechten, orde en veiligheid, handhaving van wet en recht.
Op de rechtsstaat index staat Suriname op plaats 69, terwijl dat in 2016 plek 59 was. Een forse teruggang dus. Op de World Press Freedom index 2018 doet Suriname het echter veel beter. Suriname staat op de 21e plaats en scoort beter dan de Verenigde Staten van Amerika (40) en het Verenigd Koninkrijk (45). Van de ruim 30 landen in de Caribische en Latijns Amerikaanse regio staat Suriname op de vierde plaats!

De motivering voor de score is alsvolgt: ‘Surinam gets fairly good marks these days for its respect of information freedom’. Wie de Surinaamse media dagelijks volgt en kennis neemt van de scherpe kritiek die geleverd wordt, niet alleen op de regering maar ook op de persoon van de president zonder dat er strafrechtelijk opgetreden wordt, kan niet anders dan het eens zijn met deze constatering. Er zijn wel tijden geweest in Suriname waar het geheel anders was!

6. Betekenis strafproces voor rechtstaat
FM constateert dat het beeld dat uit de genoemde rapporten naar voren komt, mede gebaseerd is op het lopende decemberproces. De strafrechtelijke vervolging van de zittende president is ook in mondiaal perspectief een unicum. Ook de mislukte poging om het genoemde proces te doen staken op grond van artikel 148 Grondwet, heeft ertoe bijgedragen dat Suriname goed gescoord heeft op de democratie- en rechtsstaatlijsten.

7. Reconstructie constitutioneel bestel
De auteur constateert dat Suriname in 1975 onafhankelijk geworden is, maar dat over de grondslagen van het staatkundig bestel tot dusverre geen bezonken gedachtevorming in het parlement heeft plaatsgevonden. De noodzaak van een grote herziening van de grondwet, die reeds onder president Venetiaan was aangekondigd, heeft tot nu toe niet plaatsgevonden.
President Bouterse heeft wel in 2011 een grondwetscommissie ingesteld die in 2016 haar eindverslag heeft overhandigd. Dit advies is tot op heden, om onbekende redenen, nog niet gepubliceerd.

7.1 Regeerstelsel
FM wijst erop dat er een langlopende controverse is over welk regeerstelsel besloten is in de vigerende grondwet.
Prof. Ooft had in 1987 verdedigd dat gekozen is voor een presidentieel stelsel. Deze mening werd ook gedeeld door Freddy Kruisland.
FM is het echter eens is met Jnan Adhin die van mening is dat de opvattingen van Kruisland en Ooft berusten op een doctrinaire misvatting. Een cruciaal kenmerk van een presidentieel stelsel is namelijk dat de president zich kan beroepen op een electorale legitimatie. Dat kan de Surinaamse president niet. Hij wordt gekozen door DNA en heeft daarmee een van het parlement afgeleide legitimatie. De ondergeschiktheid van de president aan het parlement blijkt ook uit artikel 90 van de grondwet. Dit artikel bepaalt dat de president verantwoording verschuldigd is aan DNA.

7.2. Het kiesstelsel
In dit artikel berijdt FM één van zijn stokpaardjes, namelijk ons kiesstelsel. Hierover heeft hij eerder gepubliceerd en ook lezingen gehouden, waarbij hij zijn mening heeft geventileerd. Een van zijn bezwaren tegen het kiesstelsel is dat een minderheid van regionaal wonende kiezers de stedelijk wonende meerderheid systematisch kan overstemmen. Hij wijst erop dat een stelsel dat als uitkomst heeft dat de stem van een meerderheid van de kiezers wordt ondergewaardeerd, problematisch werkt. De opvatting dat het kiesstelsel gebrekkig werkt, wordt breed gedeeld, maar geen enkele regering heeft tot nu toe het initiatief genomen dit te wijzigen.

8. Conclusie Suriname heeft na zijn onafhankelijkheid turbulente ontwikkelingen doorgemaakt. De periode vanaf de staatsgreep tot 1987 kan als autoritair bestempeld worden. Vanaf 1987 is er een geleidelijke verbetering zichtbaar. Op dit moment behoort Suriname tot de gematigde democratieën.
Het constitutioneel bewustzijn in ons land mag hoog en consistent genoemd worden.
FM vindt vanuit staatkundig oogpunt de verkiezing van 2020 bijzonder. Hij wijst erop dat een verdere marginalisering in electoraal opzicht dreigt voor de traditionele partijen, bij ongewijzigd beleid. Dit kan ertoe leiden dat het politiek landschap verandert, in die zin dat de louter etnisch georiënteerde partijen zichzelf definitief in een perifere positie manoeuvreren.

FM ondersteunt de stelling van de commissie Wijdenbosch dat het proces tot wijziging van de kieswet nog vóór 2020 moet worden ingezet.
De huidige regering zou naar zijn mening de uitgebrachte adviezen openbaar moeten maken en van een reactie voorzien. Ten slotte beveelt hij aan dat spoedig na de verkiezing in 2020 begonnen moet worden met de reeds decennia geleden aangekondigde, en noodzakelijk te noemen, zo geheten tweede grondwetswijziging van de grondwet uit 1987.

Paramaribo, 28 juli 2018.