Ontwerp-anticorruptiewet: doorbraak of dode mus?

Op 20 januari jongstleden is dan eindelijk gebeurd waar de grootste voorvechter van anti-corruptiewetgeving in de afgelopen regeerperiode, de heer Carl Breeveld, zich zo voor heeft beijverd: de herziene ontwerp-anticorruptiewet is een feit. Ook de opstellers van het wetsontwerp onderstrepen de dringende noodzaak van nieuwe wetgeving op dit gebied. De memorie van toelichting (MvT) bij het wetsontwerp rept van ‘groeiende corruptie’ die zich heeft ‘ingeworteld in de samenleving’ en welke ‘remmend werkt op de nationale ontwikkeling’. Een ‘effectieve bestrijding van corruptie’, zo vervolgt de MvT, zou dan ook ‘eerder gebiedend dan gewenst’ zijn. Elke rechtgeaarde Surinamer zal deze beweringen van harte onderschrijven. En de niet-aflatende inspanningen van de heer Breeveld in dit verband zijn prijzenswaardig. Maar zal de nieuwe wet ook daadwerkelijk het verschil zal maken? Indien het wetsontwerp in z’n huidige vorm wordt aangenomen, heb ik daar geen fiducie in.

Verdragsimplementatie
Het wetsvoorstel bestaat grofweg uit twee onderdelen. Het eerste onderdeel beoogt de organisatorische randvoorwaarden in het leven te roepen om de corruptiebestrijding ter hand te nemen. Het tweede onderdeel van het wetsvoorstel bevat een aantal aanvullingen op en wijzigingen van het Wetboek van Strafrecht. Beide onderdelen kunnen worden teruggevoerd op de verplichtingen die voortvloeien uit het Inter-Amerikaans anticorruptieverdrag, dat Suriname in 1996 heeft ondertekend.
De definitiebepalingen van het wetsontwerp en het Inter-Amerikaans anticorruptieverdrag sluiten goed op elkaar aan en ook op de redactie en vertaling van de diverse strafbepalingen vanuit het Engels valt weinig aan te merken.
De opstellers van het ontwerp hebben zich bij de introductie van twee nieuwe strafbepalingen betreffende misbruik van macht en ongeoorloofde verrijking ook, naar eigen zeggen geheel onverplicht, laten inspireren door het veel lijvigere VN-anticorruptieverdrag. Dat is opvallend, nu Suriname geen partij is bij dat verdrag. Indachtig het feit dat internationaal publiekrecht sinds het aantreden van de huidige regering bepaald geen makkelijk bestaan leidt in ons land, lijkt dat op het eerste oog dan ook een bijzonder positieve ontwikkeling. Het komt namelijk hoogstzelden voor dat staten zich conformeren aan verdragen die ze niet hebben geratificeerd.

Een nadere beschouwing van Inter-Amerikaans anticorruptieverdrag wijst echter uit dat er weinig vrijwilligs aan de invoering van de nieuwe strafbepalingen betreffende misbruik van macht en ongeoorloofde verrijking is. Uit artikel VI sub c en artikel IX van het Inter-Amerikaans anti-corruptieverdrag blijkt namelijk dat Suriname ‘gewoon’ verplicht is om deze twee handelingen strafbaar te stellen. Wat wordt verkocht als een positieve ontwikkeling, blijkt bij nadere beschouwing niet meer dan politieke prietpraat. Joost weet waarom de opstellers van de ontwerpwet ons ten aanzien van dit punt knollen voor citroenen willen verkopen. Zulke zaken doen ernstig afbreuk aan de geloofwaardigheid van de overheid.

De commissie: geen papieren tijger aub
Ook op de wijze waarop de organisatorische randvoorwaarden voor een effectieve bestrijding van corruptie zijn uitgewerkt, valt helaas het nodige aan te merken. Dat geldt in ieder geval voor de corruptie-preventiecommissie. Daarmee wordt gepoogd invulling te geven aan artikel III lid 9 van het Inter-Amerikaans anticorruptieverdrag, dat verdragspartijen opdraagt een toezichtsorgaan in het leven te roepen dat zich toelegt op ‘de implementatie van moderne mechanismen voor preventie, opsporing, bestraffing en uitroeiing van corrupte handelingen’.

Tegen de instelling van een corruptie-preventiecommissie bestaat natuurlijk geen enkel bezwaar. Integendeel, het is een keiharde verdragsverplichting. Wel een onoverkomelijk bezwaar is het feit dat opstellers van de ontwerpwet al van meet af aan proberen om de commissie tot een papieren tijger te maken. De commissie zal namelijk nooit een effectieve bijdrage kunnen leveren aan de daadwerkelijke bestrijding van corruptie bij, voornamelijk, de uitvoerende macht wanneer het diezelfde uitvoerende macht is die bij of krachtens staatsbesluit kan beschikken over allerlei zwaarwichtige kwesties die raken aan het functioneren van de commissie (zie artikel 3 lid 4 sub a en b; artikel 5 sub a van de ontwerpwet). Om de commissie op voldoende afstand van de uitvoerende macht te plaatsen, dienen alle zwaarwichtige kwesties die raken aan het functioneren van de commissie op het niveau van de wet in formele zin te worden geregeld.

Ter waarborging van de onafhankelijkheid van de commissie is het verder noodzakelijk dat drie van de vijf leden van de commissie bestaan uit door hun eigen organisatie voorgedragen vertegenwoordigers van respectievelijk de rechterlijke macht, het openbaar ministerie en de politie. Tot slot is het van grootste belang dat artikel 4 wordt gewijzigd, zodanig dat de commissie niet rapporteert aan de president, door tussenkomst van de minister van justitie, maar rechtstreeks aan de DNA.
Bovendien is de eerste kerntaak van de commissie, ‘het gevraagd en ongevraagd adviseren van de daarvoor in aanmerking komende instanties met betrekking tot de te treffen maatregelen ter preventie [c.q.] bestrijding van corruptie’ (zie artikel 5 onder a van de ontwerpwet), wel erg vaag. Mag de commissie op grond van deze ‘kerntaak’ ook concrete gevallen van corruptie signaleren en die signalen doorspelen aan de P-G? Zo ja, dan verdient het aanbeveling om dat als een aparte kerntaak in artikel 5 op te nemen. Zo nee, dan heeft de commissie, anders dan artikel 5 van de ontwerpwet doet vermoeden, effectief geen rol in de daadwerkelijke bestrijding van corruptie en kan de instelling ervan net zo goed achterwege gelaten worden. In het laatste geval wordt echter wel gehandeld in strijd met het Inter-Amerikaans anticorruptieverdrag.

De inkomens- en vermogensverklaring
Door middel van de inkomens- en vermogensverklaring beogen de opstellers van het wetsontwerp te voldoen aan de verplichting uit artikel III lid 4 van het Inter-Amerikaans anticorruptieverdrag. Op grond van laatstgenoemde bepaling zijn staten gehouden tot stand te brengen ‘[s]ystems for disclosing the income, assets and liabilities of persons who perform public functions in certain posts as specified by law and, where appropriate, for making such disclosures public’.

De opstellers van het wetsontwerp stellen uit te gaan van een eenmalige aflegging van de verplichte verklaring. Dat is vreemd, nu artikel 9 lid 2 van de ontwerpwet bepaalt dat ‘[b]ij wijziging in zijn vermogenstoestand, doch in ieder geval voor het verstrijken van het tweede jaar na de indiening van de verplichte verklaring, […] de publieke functionaris een nieuwe verklaring in[dient]’. Hoewel de tweede verklaring wordt aangeduid met ‘nieuwe verklaring’, is deze bepaling toch echt als een gebod geformuleerd. Op grond van de bewoordingen van artikel 9 lid 2 heeft de publieke functionaris, met andere woorden, geen keus dan een nieuwe verklaring in te dienen in het geval zijn vermogenstoestand wijzigt of indien twee jaren zijn verstreken sinds de indiening van de eerste, verplichte verklaring.

Het in de memorie van toelichting vermelde uitgangspunt van een eenmalige aflegging van de verplichte verklaring moet worden afgewezen. Het door artikel 9 lid 2 van de ontwerpwet verwoorde uitgangspunt is de juiste, met dien verstande dat de verplichting niet pas na twee jaar, maar al na een jaar dient te herleven. Aan de verplichting om jaarlijks een inkomens- en vermogensverklaring in te dienen kan bovendien pas een einde komen op het moment dat de functionaris anderhalf jaar uit dienst is. Anders is ook de inkomens- en vermogensverklaring een wassen neus.

Strafbepalingen
De publieke functionaris die weigert te voldoen aan de jaarlijkse verplichting tot het indienen van een inkomens- en vermogensverklaring begaat een even ernstige overtreding als de publieke functionaris die onjuiste informatie over zijn inkomen en vermogen opgeeft. In beide gevallen tracht de functionaris te voorkomen dat de juiste informatie kenbaar wordt, met dien verstande dat de poging in het tweede geval mislukt. Het gaat dus niet aan een lichtere straf te stellen op het eerste plichtsverzuim dan op de tweede. Het gaat dus ook niet aan om het eerste plichtsverzuim als een overtreding te kwalificeren en het tweede als een misdrijf. Nu zij beide even laakbaar zijn, dienen beide te worden beschouwd als een misdrijf en dient op beide dezelfde straf te staan: een gevangenisstraf van ten hoogste vier jaar of een geldboete van de zesde categorie van de Algemene Geldboetewet. Artikel 12 lid 1 en artikel 13 van de ontwerpwet dienen dus te worden gewijzigd.

Conclusie
Een wet is vanuit praktisch oogpunt pas echt wet wanneer er uitvoering aan wordt gegeven. Aan een wet die in de praktijk nooit wordt toegepast, aan een dode letter, hebben we niks: dati no e tya musyu go na Parijs. De opstellers van het wetsontwerp laden de verdenking op zich moesje nooit in Parijs te willen laten aankomen. De geest die het wetsvoorstel ademt strookt, met andere woorden, niet met de urgentie van de boodschap: dat effectieve bestrijding van corruptie eerder gebiedend is dan gewenst. Alle hiervoor aan de orde gekomen bepalingen van het wetsontwerp zijn een sta-in-de-weg voor de effectieve bestrijding van corruptie in Suriname. De commissie staat niet op voldoende afstand van de uitvoerende macht, haar bevoegdheden moeten scherper worden geformuleerd, de inkomens- en vermogensverklaring zal niets uithalen als de verplichting slechts eenmalig is en de strafbepaling die de verplichting om de verklaring in te dienen kracht bij moet zetten, zal in haar huidige vorm niet serieus genomen worden. De organisatorische randvoorwaarden van het wetsontwerp deugen, met andere woorden, niet.

Het wetsvoorstel doet geen recht aan de inspanningen van de heer Carl Breeveld, andere parlementariërs en, bovenal, alle burgers van ons land, om de wijdverbreide corruptie in Suriname een halt toe te roepen. Van een doorbraak is bij de huidige stand van zaken dus absoluut geen sprake. Indien het wetsontwerp niet de nodige wijzigingen ondergaat, worden we blij gemaakt met een dode mus.

Gaetano Best

U kunt de ontwerpwet hier downloaden.

anticorruptiewet.pdf