Wat leert Leguanapark ons over Decentralisatie?

Met de benoeming van een aantal nieuwe districtscommissarissen sedert 2010 is het debat over de relatie tussen het centraal bestuur en het districtsbestuur weer actueel geworden. Enkele commissarissen zien zichzelf niet als ambtenaren van een ministerie, maar als districtspresidenten, althans als gedelegeerden van de president in het district. Ze zien zichzelf niet als uitvoerders van ministerieel beleid, maar als de politieke vertegenwoordigers van de president. Zij menen legale gronden voor hun opvattingen te vinden in verouderde, in onbruik geraakte koloniale wetgeving. Die wetgeving werd gemaakt in een tijd toen het reizen tussen stad en district drie dagen of langer kon duren. De commissarissen kregen toen verregaande bevoegdheden. Ze waren de vertegenwoordigers van de gouverneur in het district en ze waren tegelijk procureur-generaal en inspecteur van Volksgezondheid.

Behalve op koloniale wetgeving steunen genoemde districtscommissarissen op een in de moderne tijd ingezet beleid van decentralisatie. Het ministerie van Regionale Ontwikkeling, waaronder de districtscommissarissen vallen, al menen sommigen dat dat niet zo is, heette velen jaren ministerie van Districtsbestuur en Decentralisatie. De opvattingen van de nieuwe districtsbestuurders krijgen ruimte door de verzwakking van de positie van de ministeries sedert 2010, mede door de instelling van departementale commissies op het kabinet van de president.

Populisme
De nieuwe stijl van districtsbestuur is populistisch. Met veel tam-tam worden symbolische acties uitgevoerd. Onder het oog van videocamera’s worden restaurants geïnspecteerd door teams van politie, brandweer en milieu-inspectie. Er wordt met veel ophef een programma gelanceerd om vakantieoorden te reguleren. Foto’s en videobeelden worden in de media verspreid. In de entourage van de commissaris zijn steeds leden van de districtsraad aanwezig. Het werk van de dc is partijpolitiek geworden. Districtsraadsleden hebben in vergaderingen na de commissaris het hoogste woord, als koor achter de voorzanger. De bestuursambtenaren zitten er bij en blijven op de achtergrond. Er worden door de commissaris zelfs brieven gestuurd naar functionarissen van ministeries, waarin gedreigd wordt met 'maatregelen' indien men zich niet houdt aan de door de hem aangegeven procedure.

Maar wat blijkt uiteindelijk: het districtsbestuur heeft de capaciteiten niet om de met veel tam-tam gelanceerde acties vol te houden en goed af te ronden. De projecten zijn karuwir’faya, omdat het districtsbestuur noch het personeel, noch de deskundigheid, noch de infrastructuur, noch het juridisch kader, noch het geld heeft om restaurants, vakantieoorden, bedrijven, crèches en scholen of de kwaliteit van voedsel en drinkwater te beoordelen, laboratoria te beheren, personeel te trainen en voorlichting te geven.

Een ander problematisch aspect van het populistische districtsbestuur is de nieuwe mode om 'districtskinderen' te benoemen tot commissaris. Het districtsbestuur kan hierdoor verstrikt raken in geharrewar van lokale belangengroepen.
Een voorbeeld van een conflict ten gevolge van de opstelling van districtscommissarissen is de kwestie van wie bevoegd is in het district een restaurant te sluiten en te heropenen als er problemen zijn met de hygiëne: het Bureau voor Openbare Gezondheidszorg (met gedelegeerde bevoegdheden van de directeur van Volksgezondheid) of de districtscommissaris? Enkele dc’s hebben deze zaak op de spits gedreven door beperkingen op te leggen aan de operationele autonomie van het BOG.

De positie van het districtsbestuur
Hoe zou de relatie tussen een instantie zoals het Bureau voor Openbare Gezondheidszorg en het districtsbestuur moeten zijn?
De actuele positie van de districtscommissaris fluctueert tussen drie 'zuivere' posities: de eerste positie is die van de dc als ambtenaar van het ministerie van Regionale Ontwikkeling (de formele huidige positie), de tweede positie is die van de dc als politieke commissaris van de President (de ideologische positie van een aantal huidige dc’s, een positie vergelijkbaar met die in de koloniale tijd), de derde positie is de positie van de autonome dc met eigen politieke verantwoordelijkheid (de ideologische positie van het decentralisatie-programma, die in de toekomst uitkomt bij een gekozen dc).

Uitgaande van de momenteel meest gangbare positie, zijn het districtsbestuur en het BOG allebei te beschouwen als gedecentraliseerde diensten van de centrale overheid. Alle ministeries hebben afdelingen in de districten. Het BOG heeft zijn regionale afdelingen en het ministerie van Regionale Ontwikkeling heeft zijn districtscommissariaten. Het BOG is verantwoording verschuldigd aan de minister van Volksgezondheid. De districtscommissaris is verantwoording verschuldigd aan de minister van Regionale Ontwikkeling.

De eenheid van beleid wordt geacht tot stand te komen door het ministerieel overleg in de Raad van Ministers. De dc wordt geacht het beleid van de verschillende ministeries in het district te coördineren. Dit is een heel bijzondere functie, die, indien goed uitgevoerd, de efficiëntie en de effectiviteit van de centrale overheid enorm kan bevorderen.
Overleg in de ministerraad, departementsdirecteurenoverleg, overleg in interdepartementale commissies en overleg tussen de districtshoofden van de ministeries en dc, zijn instrumenten voor het coördineren van het beleid van verschillende ministeries. Op elke van deze punten kan er veel verbeterd worden, maar onze aandacht gaat hier vooral naar de relaties tussen centrale, nationale instituten en het districtsbestuur.

Afbakening bevoegdheden
Het gaat over de afbakening van bevoegdheden. Dit zou kunnen gebeuren via wetgeving of via het maken van werkafspraken, via gezamenlijke planning, uitvoering en evaluatie van beleidsprogramma’s. In voorgaande jaren heeft men vooral voor de laatste weg gekozen en werd de verouderde koloniale wetgeving stilzwijgend genegeerd. Deze bestuurlijke benadering van de afbakening van bevoegdheden kon werken zolang er een gemeenschappelijke opvatting bestond bij alle beleidsdeelhebbers over elkaars posities en functies. Deze gemeenschappelijke opvatting was meestal stilzwijgend en werd niet expliciet geformuleerd. Binnen deze stilzwijgende consensus was er veel bewegingsruimte voor alle partijen. Het BOG voerde inspecties, vaccinaties en andere public health taken uit in de districten en hoefde de dc slechts te melden wat ze deed en dat was vaak niet eens nodig. Conflicten kwamen zelden voor. Nu is de situatie veranderd. Een aantal dc’s vindt dat het BOG niet anders dan na toestemming van de dc activiteiten mag uitvoeren in het district. Door de veranderde opstelling van de dc’s is de stilzwijgende consensus verbroken. Er is daardoor nu meer behoefte aan het bij wet regelen van bevoegdheden.

Het gaat daarbij niet alleen om de bevoegdheden van gedeconcentreerde overheidsdiensten (zoals het BOG, het onderwijs, de politie, de meteorologische dienst, het NCCR- het centrum voor rampenbeheersing ), maar ook om de bevoegdheden van gespecialiseerde autonome overheidsinstituten (zoals de Wegenautoriteit, de Maritieme Autoriteit, Stinasu, Stichting Bosbeheer etc.), de Universiteit en staatsbedrijven.

Argumenten tegen decentralisatie
Er kunnen een aantal krachtige argumenten tegen bestuurlijke decentralisatie in Suriname worden genoemd:
• Het is duidelijk dat het districtsbestuur niet genoeg financiële middelen en niet genoeg deskundigheid bezit om de taken van gecentraliseerde instellingen te kunnen superviseren laat staan over te nemen. Hier kan als voorbeeld genoemd worden het Centraal Laboratorium. Bestuurlijke taken waarvoor specialistische deskundigheid en technologisch geavanceerde apparatuur nodig is zullen niet adequaat kunnen worden uitgevoerd door het districtsbestuur.
• Een te ver doorgevoerde decentralisatie leiden tot een verdere fragmentatie van het overheidsbeleid. Het is eerder gezegd: Suriname heeft juist behoefte aan meer samenhang in de beleidsuitvoering, meer behoefte aan de behartiging van nationale belangen boven regionale en parochiale belangen. De samenhang van nationaal en lokaal bestuur kan het best worden gegarandeerd door een dominante positie van gecentraliseerde bestuurlijke instituten. Ook voor de continuïteit van bestuur is van belang dat belangrijke bestuurstaken in handen blijven van de centrale overheid.
• Samenhangende takenpakketten (bijvoorbeeld de surveillance van besmettelijke ziekten, de milieu-inspecties en de organisatie van public health interventies) kunnen het best blijven in de boezem van de daarvoor ingestelde centrale instituten, zoals het BOG.
• Inspecties verricht door gecentraliseerde overheidsinstellingen (onderwijsinspectie, drinkwatercontrole, inspecties van restaurants en andere bedrijven) kunnen het districtsbestuur ondersteunen bij het uitoefenen van aan haar gedelegeerde taken (bijvoorbeeld betreffende het vergunningenbeleid).
• Voorlichtingstaken en taken op het gebied van training, gericht op zowel ambtenaren van het districtsbestuur als op particulieren in de districten (bijv. landbouwvoorlichting, training van foodhandlers), kunnen het best in handen blijven van gecentraliseerde instellingen.
• Het toezicht en de controle op lokale overheden kan niet anders zijn dan een taak van centrale overheidsinstanties.
• Grootschalige taken, zoals nationale vaccinatiecampagnes en de inrichting en beheersing van grote industriële projecten, behoren sowieso in handen te blijven van de centrale overheid.

Als we dit alles op een rijtje zetten, dan blijft er in feite weinig over voor de districtsbesturen. Voeg bij dit alles het feit dat Suriname een klein land is met een kleine bevolking, met onvoldoende middelen en een etnisch gesegmenteerde geopolitieke situatie. Het is duidelijk dat we in ons project van natievorming veel meer het accent moeten leggen op versterking van de centrale overheid. Dit vanwege redenen van efficiëntie en effectiviteit in het bestuurlijke, maar meer nog vanwege de noodzaak om de interne cohesie in de gesegmenteerde samenleving te versterken.

De lessen van Leguanapark
De tragische verdrinking van twee kinderen in Leguanapark heeft onder onze aandacht gebracht hoe belangrijk het is dat de overheid beter gaat functioneren, met name op het stuk van de implementatie van overheidsbeleid in de districten en het binnenland. In het bijzonder moet gelet worden op de persoonlijke en partijpolitieke relaties tussen de dc en ondernemers in het district. Waarom werd Leguanapark niet gesloten en andere bedrijven wel?
Dit geval en andere gevallen maken duidelijk dat het districtsbestuur minder politiek en meer beleidsuitvoerend gericht moet worden.
Om met iets simpels te beginnen. Het is beter dat een districtscommissaris iemand is van een, voor de plaatselijke bevolking, 'vreemde' etnische groep, vanwege de nodige distantie tussen bestuurders en plaatselijke belangengroepen. De centrale rol die de dc heeft bij alle politieke en bestuurlijke zaken in het district, vanaf de organisatie van verkiezingen tot het verstrekken van vergunningen, vereist dat de dc zelf geen politicus maar een ambtenaar moet zijn.

Het uitgangspunt is dat de Surinaamse postkoloniale, plurale samenleving een sterke overheid nodig heeft om niet uit elkaar te vallen, dat de getalsmatig kleine Surinaamse samenleving een sterke overheid nodig heeft om alle krachten te bundelen die nodig zijn om als samenleving partij te geven tegen grote buitenlandse ondernemingen en de internationale criminaliteit.

Wim Bakker