De discussie over de stopzetting van de grondconversie raakt aan een fundamenteel beginsel van de rechtsstaat: hoe ver reikt de bevoegdheid van de overheid om beleid te wijzigen, en hoe worden burgers beschermd die op dat beleid hebben vertrouwd?

Vanuit staatsrechtelijk perspectief staat vast dat een nieuwe regering bevoegd is om het beleid van haar voorganger te herzien. De grondconversie werd immers niet ingevoerd via een formele wet van De Nationale Assemblée, maar via het Besluit Grondconversie 2023 (S.B. 2023 no. 159). Een staatsbesluit is lagere regelgeving en kan in beginsel door een opvolgende regering worden gewijzigd, opgeschort of ingetrokken.

De regering heeft daarom het recht om de regeling te evalueren en zelfs te beëindigen indien zij van oordeel is dat het wettelijke kader onvoldoende duidelijkheid biedt of niet in overeenstemming is met de Grondwet. Maar een rechtsstaat bestaat niet alleen uit bevoegdheden van de overheid. Zij bestaat ook uit bescherming van burgers.

Burgers die gebruikmaakten van de conversieregeling deden dat niet buiten de overheid om. Zij handelden op basis van een officiële regeling, dienden aanvragen in, betaalden de voorgeschreven bedragen en vertrouwden erop dat de overheid bevoegd handelde. Vanuit bestuursrechtelijk oogpunt kan de overheid daarom niet volstaan met een eenvoudige beleidswijziging zonder rekening te houden met de gevolgen voor deze burgers.

Hier komen de beginselen van rechtszekerheid, zorgvuldigheid en gerechtvaardigd vertrouwen in beeld. Burgers moeten erop kunnen vertrouwen dat de overheid zorgvuldig omgaat met verwachtingen die zij zelf heeft gewekt.

Een onderscheid tussen groepen burgers
De meest juridisch verdedigbare oplossing lijkt daarom een onderscheid te maken tussen verschillende categorieën burgers. Ten eerste zijn er burgers die slechts een aanvraag hebben ingediend of een betaling hebben verricht zonder dat een definitieve beschikking is afgegeven. Voor deze groep ligt restitutie van de betaalde bedragen voor de hand. Omdat nog geen definitieve rechtspositie is ontstaan, kan terugbetaling een redelijke oplossing vormen.

Ten tweede zijn er burgers die reeds een formele conversiebeschikking hebben ontvangen en bij wie de procedure juridisch is afgerond. Voor deze groep geldt een sterkere bescherming. Het achteraf ongedaan maken van reeds verleende rechten kan in strijd komen met de rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel. Een rechtsstaat behoort terughoudend te zijn met het aantasten van eenmaal verleende rechten.

Ten derde is er een tussengroep van burgers van wie de procedure vergevorderd was, maar nog niet volledig was afgerond. Voor hen zou een overgangsregeling kunnen worden getroffen waarbij reeds lopende aanvragen individueel worden beoordeeld.

De staatsrechtelijke oplossing
Vanuit staatsrechtelijk oogpunt verdient het aanbeveling dat de regering niet uitsluitend blijft werken met een staatsbesluit, maar zo spoedig mogelijk komt met een formele wettelijke regeling die door De Nationale Assemblée wordt behandeld. Hierdoor ontstaat een stevigere democratische en juridische basis voor het grondbeleid.

Een wettelijke regeling kan bovendien duidelijkheid verschaffen over:
• de status van reeds geconverteerde gronden;
• de behandeling van lopende aanvragen;
• de rechten van burgers;
• de bevoegdheden van de overheid voor de toekomst.

De bestuursrechtelijke oplossing
Vanuit bestuursrechtelijk perspectief lijkt een algemene vernietiging van alle conversies niet de meest zorgvuldige weg. Een meer evenwichtige benadering zou zijn:
- Reeds afgeronde conversies respecteren.
- Lopende dossiers individueel beoordelen.
- Niet-afgeronde aanvragen desgewenst compenseren door restitutie.
- Een duidelijke overgangsregeling vaststellen.
- Burgers de mogelijkheid bieden bezwaar of beroep in te stellen tegen besluiten die hun belangen raken.

Conclusie
De overheid heeft staatsrechtelijk het recht om het grondconversiebeleid van haar voorganger te herzien. Dat recht is echter niet onbeperkt. Het bestuursrecht verlangt dat rekening wordt gehouden met burgers die op basis van overheidsbeleid hebben gehandeld.

De beste oplossing ligt daarom niet in een volledige voortzetting of een volledige vernietiging van de grondconversie, maar in een zorgvuldig onderscheid tussen reeds verkregen rechten, lopende procedures en nieuwe aanvragen. Alleen op die manier kan een evenwicht worden gevonden tussen de bevoegdheid van de overheid en de rechtsbescherming van de burger.

Een democratische rechtsstaat wordt immers niet alleen gekenmerkt door de macht van de overheid om beleid te voeren, maar ook door haar bereidheid om de gerechtvaardigde verwachtingen van burgers te respecteren.

Clayton Hiwat