Over de staatkundige toekomst van Suriname (1)

In een viertal artikelen geeft Leo Klinkers, directeur Klinkers Public Policy Consultants, zijn visie over de staatkundige toekomst van Suriname. Daarin legt hij onder meer uit dat Suriname als lid van de Organisatie van Amerikaanse Staten (OAS) de besluiten die genomen worden, dient te respecteren. Ook de Amestie-kwestie, die actueel is, maakt hier deel van uit. Vandaag deel 1.

De staatkundige positie van een land is niet een rustig bezit. Een externe vijand kan het land geheel of gedeeltelijk innemen. Of een regio kan zich van het moederland afscheiden. Maar de meest opmerkelijke aantasting van staatkundige posities is het sinds vele eeuwen voortdurende proces van bestuurlijke schaalvergroting. In de Middeleeuwen vond het bestuur plaats op kleine grondgebieden: die van een graafschap, of een hertogdom, of een stadje. Dan praat je over een bestuurlijke schaal van enkele vierkante kilometers. Met als kenmerk dat iedereen vocht met iedereen. Alleen als de zoon van een graaf kon trouwen met de dochter van de nabij gelegen hertog was het een paar jaar rustig. Met als belangrijkste kenmerk: bestuurlijke schaalvergroting, omdat het jonge echtpaar zowel het grondgebied van het graafschap als dat van het hertogdom in bezit kreeg. Zo – dus door verovering of door huwelijk en overerving – werden de bestuurlijke territoren groter en groter.

In 1648 deed een nieuw instrument tot bestuurlijke schaalvergroting zijn intrede. Met de Vrede van Westfalen kwam er een einde aan de honderdjarige oorlog binnen het zogeheten Heilige Roomse Rijk en aan de tachtigjarige oorlog die de Nederlanden voerden tegen Spanje. Onder leiding van Willem van Oranje hadden de toenmalige Nederlanders hun verbondenheid met de Spaanse koning opgezegd door middel van het Plakkaat van Verlatinghe: een document dat in deftige woorden zei “Wij doen niet meer met jou mee en wij verklaren ons nu onafhankelijk”. Dit Plakkaat – onlangs nog bewonderd door President Obama in het Rijksmuseum in Amsterdam – was mede basis voor de Onafhankelijkheidsverklaring van de Amerikaanse kolonies in 1776.

Maar de beroemde Vrede van Westfalen in 1648 was tevens de geboorteakte van een begrip dat tot vandaag ook in Suriname te pas en te onpas wordt gebruikt: de soevereiniteit van een land. Het begrip ‘soevereiniteit’ bestond weliswaar al, maar pas in 1648 kreeg het een formeel-juridische betekenis. Bij die Vrede van Westfalen werden niet alleen grenzen van landen getekend, maar ontstond er voor het eerst een besef van wat landen waren. Tot dan toe waren burgers onderdanen van een keizer, of van de paus van Rome, of van een koning of van een andere aristocraat, niet van een land. Met het begrip ‘ land met duidelijk omschreven grenzen’ arriveerde tegelijk het begrip ‘soevereiniteit’ in de zin van: “U bent nu baas in eigen huis. Niemand heeft het recht om u aan te vallen, noch om van u te verlangen dat u bepaalde beslissingen neemt. U beslist in eigen zaken.”

Helaas laat de geschiedenis zien dat het voeren van oorlog om het eigen bestuurlijke territorium te vergroten gewoon doorging. Tot en met de Tweede Wereldoorlog. Deze slachting was voor Roosevelt en Churchill aanleiding om in 1944 het Atlantic Charter op te stellen, de geboorteakte van de Verenigde Naties in 1945. Met de komst van de Verenigde Naties in 1945 verdween de soevereiniteit van die staten die lid werden van de Verenigde Naties. Het komt misschien als een schok, maar sinds 1945 is bijna geen land ter wereld meer (193 van de 195 landen) soeverein in de formeel-juridische betekenis van dat begrip. Met de komst van de Verenigde Naties – een instrument dat landen zodanig aan elkaar moest gaan verbinden dat er geen behoefte meer zou zijn om elkaar aan te vallen – werd afscheid genomen van het begrip ‘soevereiniteit’ omdat gedurende driehonderd jaar was gebleken dat het niet werkte. In plaats van ‘soevereine landen die baas waren in eigen huis’ kwam er een nieuw instrument om de drang naar verdergaande bestuurlijke schaalvergroting te realiseren: het zogeheten ‘intergouvernementele bestuur’. Het alles dominerende voorbeeld van de Verenigde Naties werd spoedig gevolgd door vele tientallen intergouvernementele besturen over de hele wereld: groepjes landen gingen samenwerken onder de staatkundige formule van intergouvernementeel bestuur. Het voordeel van dat type samenwerking is dat je als land zeggenschap krijgt over wat er in de andere deelnemende landen moet gebeuren. Dus je kunt op een grotere bestuurlijke schaal dan je eigen land invloed uitoefenen. Maar de nadelen van deze staatkundige positie blijken langzaamaan groter te zijn dan de voordelen. Laat mij dat toelichten.

Intergouvernementeel bestuur is een verbintenis van een aantal landen – meestal op basis van een verdrag – waarbij regeringsleiders bindende besluiten nemen, die vervolgens moeten worden doorgevoerd in het beleid en in de wetgeving van die landen. De meest kenmerkende eigenschap van intergouvernementeel bestuur is het feit dat de leden afstand doen van een deel van hun autonome beslissingsmacht door aan een hoger orgaan toe te staan besluiten te nemen die je dan in je eigen land moet doorvoeren. Zonder dat binnen dat intergouvernementele bestuur een buffer aanwezig is in de vorm van een volwaardig parlement dat de besluitvorming van die regeringsleiders aan een democratische controle kan onderwerpen. In het begin loopt dat lekker omdat er dan knopen worden doorgehakt die in het voordeel van elk land zijn. Maar gaandeweg vermindert het enthousiasme. Steeds vaker worden er besluiten genomen die een land pijn doen.
Burgers begrijpen niet langer het voordeel van die samenwerking en nationale parlementen gaan dan alsnog vragen stellen over de inhoud en wijze van besluitvorming op dat intergouvernementele niveau. Daardoor ontstaat er niet zelden een hoop gedonder in het eigen land. Vaak resulterend in niet-doorvoeren van de intergouvernementele besluitvorming in het eigen beleid en de eigen wetten. Vervolgens word je dan als land regelmatig in gebreke gesteld door het intergouvernementele orgaan, of door de daaraan gekoppelde internationale rechtbanken of commissies. Daar weet Suriname inmiddels een en ander van. Of het nu gaat om reprimandes en boeten wegens het verzaken in de kwestie Moiwana, of het nog steeds niet regelen van de grondenrechten van inheemsen en tribale stammen, of het niet betalen van het lidmaatschap van de internationale toerisme-organisatie, het zijn allemaal uitvloeisels van het niet-nakomen van gezamenlijk genomen besluiten in intergouvernementeel verband waar een vorm van straf op staat. En als de OAS besluit dat Suriname de Amnestiewet moet terugnemen, dan heeft Suriname daaraan te gehoorzamen, dan wel het desbetreffende Verdrag op te zeggen. Met waarschijnlijke consequenties voor het lidmaatschap van de Verenigde Naties, de Europese Unie, Caricom, Unasur, Mercosur, om er maar een paar te noemen. Als lid van een intergouvernementeel orgaan dien je de verdragsbepalingen te eerbiedigen: pacta servanda sunt of in isolement proberen verder te leven.

Suriname is dus lid van diverse intergouvernementele besturen. En heeft het om die reden allang delen van zijn eigen, autonome beslissingsmacht – en dus van zijn soevereiniteit – verloren, al was het maar omdat soevereiniteit strikt genomen in 1945 heeft opgehouden te bestaan. Er doet zich echter iets merkwaardigs voor. Terwijl soevereiniteit, ondanks het voortduren van oorlogen, sinds 1648 een politieke levenscyclus had van zo’n driehonderd jaar, lijkt de levenscyclus van intergouvernementele besturen slechts enkele tientallen jaren te zijn. Wat in 1945 met de VN begon, en meteen explosief groeide, begint te tanen. Er ontstaan steeds meer weerstanden tegen deze vorm van intergouvernementeel besturen, niet in het minst bij nationale parlementen die zich links en rechts gepasseerd voelen. Maar ook bij burgers. Om een speciale reden: het is een eigenschap van intergouvernementele besluitvorming om landen te dwingen te assimileren. Men noemt het integreren, maar in wezen worden de deelnemende landen gedwongen steeds meer op elkaar te gaan lijken.

De besluitvorming door regeringsleiders binnen een intergouvernementeel bestuurssysteem heeft het karakter van het produceren van ‘eenheidsworst’: landen moeten er hetzelfde uit gaan zien. En dat stoort. Want elk land heeft zijn eigenheid, zijn eigen cultuur, zijn eigen waarden en normen, zijn eigen beleving van beleid en recht. Een aantal onderwerpen gemeenschappelijk met elkaar afdoen is op zichzelf een uitstekende zaak, maar dat mag geen afbreuk doen, vinden burgers en parlementen, aan de eigenheid van het eigen land. Dit speelt op dit moment in hevige mate binnen de Europese Unie. De eenwording van Europa verloopt via de intergouvernementele bestuursvorm van het Verdrag van Lissabon, maar het effect daarvan – namelijk de dwang om alle landen op elkaar te willen laten lijken – ontmoet steeds meer weerstanden.

In een volgend artikel leg ik uit in welk opzicht dit verlies aan soevereiniteit aan de orde is binnen intergouvernementele besturen waarvan Suriname lid is.

mr. dr. L.E.M. Klinkers
Directeur Klinkers Public Policy Consultants
www.kppc.nl/