Buitenlands beleid: Wie maakt en wie besluit? (deel 1)

Iedere president moet mede worden beoordeeld op enkele fundamenten van zijn buitenlandse politiek. In een eenvoudige definitie kan buitenlands beleid omschreven worden als de strategie via welke regeringen hun acties richting geven in de internationale arena. Buitenlands beleid geeft de doelen aan die staatshoofden/regeringsleiders besloten hebben te volgen in een bepaalde bilaterale of multilaterale relatie of situatie, alsmede de middelen die ingezet moeten worden om die doelen te bereiken. Zonder een goed uitgestippeld strategisch raamwerk kan het buitenlands beleid van een land verzanden in een zig-zag koers.

door Rudie Alihusain

Het maken van buitenlands beleid is een proces van besluiten nemen waarbij het uitgangspunt altijd is het nationaal belang. Het nationaal belang is niet beperkt tot de eigen landsgrenzen alleen. Het kiezen van bijvoorbeeld een capabele secretaris-generaal van de Verenigde Naties, van de Organisatie van Amerikaanse Staten en de Caricom is voor alle landen ook een nationaal belang. Besluiten nemen in het kader van buitenlands beleid is een sturend proces waarin soms aanpassingen worden gepleegd vanwege veranderende realiteiten in de wereld. Algemeen kan het besluitmakingsproces in drie modellen worden ondergebracht:

Het rationeel model
Eén uitgangspunt voor het bestuderen van het besluitvormingsproces is het zogenaamde rationeel model. In dit model calculeren de besluitnemers de kosten en baten van ieder te ondernemen actie en kiezen vervolgens die met de hoogste baten en de laagste risico’s/kosten. Het risico kan soms onzekerheid zijn, omdat niet van iedere actie de kosten en baten te voorspellen zijn. Maar sommige besluitnemers zijn bereid zekere risico’s te nemen, anderen juist niet, zij vermijden risico’s. Het besluit van Saddam Hussein om in 1990 Kuweit binnen te vallen vertoont een hoge acceptatie van risico’s. De mogelijke voordelen leken groots met name: het in het bezit komen van Koeweits olierijkdommen die zouden helpen Irak’s economische problemen op te lossen. Maar het heeft niet geholpen, de stap mislukte, Saddam werd verjaagd uit Koeweit.

Dat een risicovolle stap lange tijd bestendigd kan worden, ja zelfs, voor alle tijden, is de stap die Guyana nam met de bezetting van een stuk Surinaams grondgebied eind jaren zestig van de vorige eeuw. Na ruim 50 jaar is de vraag die Suriname zich moet stellen of ons land nog enige internationale steun geniet voor wat wij de kwestie Tigri noemen. Tigri is bijna een emotionele issue geworden, omdat onze leiders falen en gefaald hebben om ons volk te informeren dat Suriname internationaal bijna geen steun heeft of krijgt voor deze kwestie. In een soortgelijke situatie verkeert ook Pakistan, dat internationaal bijna geen steun meer heeft in het Kashmir grensdispuut met India.

Het organisatorisch proces model
In dit model slaan de besluitnemers van het buitenlands beleid het arbeidsintensieve proces van het identificeren van doelen en alternatieve acties over; in plaats daarvan nemen zij besluiten op basis van standaardreacties of standaardprocedures. Ministeries van Buitenlandse Zaken over de hele wereld krijgen honderden rapporten en verzoeken binnen van hun ambassades, die volgens veelal standaardprocedures worden afgehandeld. De grote meerderheid van deze rapporten/faxes/e-mails komen bijna nooit onder de ogen van de minister van Buitenlandse Zaken of de president. Zij worden afgehandeld door beleidsmakers op lager niveau, die simpelweg de minst controversiële, de meest gestandaardiseerde besluiten nemen. Dit model impliceert volgens Deborah Avant (1995) eigenlijk, dat het buitenlands beleid de uitkomst is van een management by muddling through, met andere woorden, ietwat aanmodderen

Het (landen) onderhandelings model
In dit model is het buitenlandse beleid het resultaat van een onderhandelingsproces tussen landen en soms verscheidene regeringsinstanties binnen die landen, die soms divergerende belangen kunnen hebben. In dit model kunnen de acties van vooral rijke landen worden geplaatst die middels het geven van financiële middelen de stem en steun van arme landen kunnen verkrijgen en/of kopen.
Zo heeft Suriname jarenlang de Japanse walvisvangst ondersteunt, die voordelen heeft opgeleverd zoals de bouw van een vissershaven, die een kostenplaatje had van US$ 7 miljoen.

De voormalige Guyanese president, Bharat Jagdeo, ondersteunde in 2004 India’s kandidatuur voor een permanente zetel in de Veiligheidsraad, en in ruil daarvoor kreeg zijn land US$ 26 miljoen voor de bouw van een cricketstadion voor de wereldkampioenschappen die in 2007 in de West Indies zijn gehouden. Dat werd de cricketdiplomatie genoemd.

In Japan ontstonden fricties tussen de ministeries van Landbouw en Buitenlandse Zaken vanwege import van sushi rijst uit Californië. Ter bescherming van de Japanse boeren waren de landbouwautoriteiten in het land fel gekant tegen de import van sushi rijst, maar Buitenlandse Zaken in Japan, die een goede relatie wilde met de Verenigde Staten, was voorstander voor het opheffen van het verbod op sushi rijst. Na veel touwtrekken trok Buitenlandse Zaken aan het langste eind. Dit voorbeeld toont aan dat buitenlands beleid ook een reflectie kan zijn van strijd tussen overheidsinstanties binnen één land.

Wie neemt het finale besluit?
Een staat is niet een enkelvoudig denkende persoon; zijn acties houden in een samenvoeging van individuele menselijke keuzes i.e. van zijn burgers, zijn politieke leiders, zijn diplomaten en bureaucraten die samenwerken via de interne structuren van de staat.
Bij het maken van buitenlands beleid zijn vele actoren betrokken, omdat veel informatie bij elkaar gebracht wordt door verschillende personen en instituten, maar uiteindelijk is het een kleine groep van vertrouwelingen die de minister van Buitenlandse Zaken en/of de regeringsleider de laatste adviezen geeft.

Regeringsleiders omringen zich altijd met een 'inner circle' van vertrouwelingen en of adviseurs die hun helpen mee te denken over de finale beslissingen. De Amerikaanse president Lyndon Johnson (1963-1969) organiseerde ‘Tuesday lunches’ om nationale veiligheidsissues met zijn top veiligheidsadviseurs te bespreken.

De vroegere Israëlische premier Golda Meir (1969–1974) creëerde een soort ‘keuken kabinet’ bestaande uit een zeer vertrouwde groep van vrienden om beleidszaken te bespreken gewoon bij bij haar thuis in de keuken. De Russische president Boris Yeltsin (1991–1999) vertrouwde volkomen op zijn 'bodyguard', die een zeer belangrijke en trouwe vriend was.
Informele settings creëren is soms een manier om strakke en te formele personen te onttrekken aan hun rigide bureaucratische rollen. Zo nam de Sovjet Unie premier Leonid Brezhnev (1964–1982) in 1972 president Richard Nixon (1969–1974) op een 'speedboat' tocht alvorens zij hun discussies begonnen in de villa van Brezhnev op het platteland.

Echter, alle adviseurs en vertrouwelingen ten spijt, het is de president/regeringsleider die ter zake de buitenlandse politiek, het finale besluit neemt. In de Verenigde Staten van Amerika worden vele studies gemaakt over de presidenten, die sedert hun onafhankelijkheid in 1776 het land hebben geleid. Het idee hierbij is dat het land te maken heeft of heeft gehad met verschillende individuen (totaal 45), die verschillende doelen hadden en ook de wijze waarop zij deze doelen wilden verwezenlijken. Deze 45 presidenten hadden verschillende waarden en overtuigingen, terwijl zij ook unieke persoonlijkheden waren met eigen ervaringen, intellectuele vaardigheden en een persoonlijke stijl van besluiten nemen.

Van president Woodrow Wilson (1913-1921) wordt gezegd dat zijn verlangen naar macht voortkwam uit zijn gevoelens van onzekerheid veroorzaakt door zijn gewelddadige en grove vader en dat deze onzekerheid heeft geleid naar zijn grootste falen in zijn bestuursperiode, namelijk, dat hij niet tot een compromis kon komen met het Congres voor de ratificatie van het Verdrag van Versailles.
In de beginjaren van zijn administratie ondervond president Clinton (1992–2000) veel kritiek vanwege zijn zigzag buitenlandse politiek. Een opvallende karaktertrek van Clinton was zijn bereidheid om immer tot een compromis te geraken. Clinton zelf schreef deze eigenschap toe aan zijn ervaring bij het opgroeien met een gewelddadige, alcoholische stiefvader die hem als het ware vormde tot 'a peacemaker, always trying to minimize the disruption'.

President Harry Truman (1945–1953) nam de beslissing om twee nucleaire bommen te werpen op de Japanse steden Hiroshima en Nagasaki op 6 en 9 augustus 1945. Truman had op zijn bureau een bord waarop stond: The buck stops here. Als de leider van de machtigste staat ter wereld had hij niemand op wie hij zijn verantwoordelijkheid kon afschuiven.
De beslissing van Truman om de atoombom te gebruiken, wordt verklaard uit een wisselwerking van karakter, temperament en de Amerikaanse perspectieven op de oorlog die gedefinieerd waren door zijn voorganger president Roosevelt (1933–1945).

Roosevelt had als doel gesteld dat de Tweede Wereldoorlog alleen kon eindigen met een onvoorwaardelijke overgave van Duitsland en Japan. Roosevelt bracht met dit doel tot uitdrukking de instelling dat de Verenigde Staten van Amerika altijd oorlogen had gewonnen om zo in de gelegenheid te zijn de vrede te dicteren. Hun adagium is altijd, ook heden ten dage, the first draft on the table wins.

Het doel van Roosevelt was dus bekend bij zijn administratie en de Geallieerde leiders, Winston Churchill, Jozef Stalin en de Chinese Generalissimo Chiang Kaishek. Sommige leiders hebben hun overtuigingen en waarden soms lang van te voren bekend gemaakt, zoals bijvoorbeeld, Adolf Hitler in zijn boek Mein Kampf. Enkele weken voor het droppen van de atoombommen had Truman de Britse minister van Buitenlandse Zaken, Anthony Eden, laten weten I am here to make decisions, and whether they prove right or wrong, I am going to make them.

Truman had de eerste Wereldoorlog, hij was toen gestationeerd in Frankrijk overleefd, maar hij was ervan overtuigd dat als de oorlog enkele maanden langer had geduurd, hij het niet zou hebben overleefd. Op een regenachtige zaterdagavond op 7 mei 1945 gaf Duitsland zich over.

Truman nam in de eerste dagen van augustus van dat jaar zijn beslissing voor het droppen van atoombommen op Japan. Zijn beslissing werd door 95% van de Amerikaanse bevolking ondersteund. Volgens de Amerikanen had Harry Truman, een juiste en rationele beslissing genomen op basis van de Geallieerde belangen in het algemeen en de Amerikaanse belangen in het bijzonder. De gevechtshandelingen kwamen ten einde, De Tweede Oorlog was afgelopen en zo werden veel Amerikaanse levens bespaard.

Wordt vervolgd