Constitutioneel Hof op dit moment is 'de goden verzoeken'

In het zojuist verschenen tweede nummer van het Surinaams Juristen Blad (SJB 2016 nr. 2) heeft Mr.Dr. H. Fernandes Mendes een artikel gepubliceerd onder de titel: Het Constitutioneel Hof; een nieuw avontuur in een staatsbestel in ontwikkeling.
Het artikel is een uitgewerkte versie van de lezing die de auteur op 21 juli 2016 voor de Surinaamse Juristen Vereniging in de Buitensociëteit Het Park te Paramaribo heeft gehouden.

Hij is oud-hoofddocent staatsrecht aan de Universiteit van Leiden en geldt als één van de weinige experts op het gebied van het Surinaamse staatsrecht.
Reeds uit het gebruik in de titel van het woord avontuur, blijkt dat Fernandes Mendes (FM) er niet helemaal van overtuigd is dat het instellen van een CHof voor ons land een juiste beslissing is. Hij begint zijn artikel met te vermelden dat reeds in de Grondwet (G.W.) van 1975 dus direct na de staatkundige onafhankelijkheid van ons land, gewag gemaakt werd van een CHof. Nu meer dan 40 jaar later is dit orgaan nog steeds niet operationeel.

Een van de redenen hiervoor is volgens de auteur dat er steeds discussie ontstaan is over de vraag of het CHof een rechterlijk college zou zijn, waarvan de leden dus lid moesten zijn van de rechterlijke macht, of dat het een constitutioneel toetsingsorgaan zou worden, waarvan de leden niet de status van rechter zouden hebben. In het laatste ontwerp dat dit jaar bij De Nationale Assemblee (DNA) is ingediend, is gekozen voor de laatste optie.

De schrijver wijst erop dat Nederland, bakermat van het Surinaamse recht, geen CHof kent. Hij stelt daarom op plastische wijze vast dat het CHof als een geparachuteerd novum in onze G.W. is opgenomen. Het CHof werd aan de vergetelheid onttrokken toen de Krijgsraad in 2012 besloot de voortgang van het decemberproces op te schorten, totdat het Hof van Justitie van Suriname een uitspraak had gedaan over grondwettigheid van de Amnestiewet. Het Parlement zag hierin echter geen aanleiding om met voortvarendheid de behandeling van het wetsvoorstel ter hand te nemen. Deze houding veranderde echter als bij toverslag toen de Krijgsraad in juli 2016 aangaf niet langer te willen wachten op een eventuele uitspraak van het CHof.

FM wijst erop dat naast het gebrek aan politiek en juridisch draagvlak, als additionele overweging geldt dat het staatkundig bestel van ons land nog onvoldoende gefundeerd is om daar een nieuw staatsorgaan aan toe te voegen.
Bij de G.W in 1987 werden er ingrijpende veranderingen geïntroduceerd. Één van de belangrijkste is dat in de functie van de president zowel de figuren van staatshoofd als regeringsleider werden gecombineerd. De figuur van minister-president verdween en daarmee een belangrijk stuk van de staatkundige tradities die vanaf eind jaren 40 waren ontwikkeld.

Verder wijst FM op het vraagstuk van de werking van het kiesstelsel. In Suriname woont de meerderheid van het electoraat in de twee grote stedelijke gebieden. Maar deze electorale dominantie vertaalt zich bij lange na niet bij het zetelaantal in het parlement. Integendeel hebben de in minderheid zijnde niet-stedelijke gebieden een getalsmatig overwicht van het aantal zetels in DNA. Het is daarom moeilijk vol te houden dat op dit moment ons huidig parlement de volkswil representeert.
De auteur is daarom van mening dat het onder de huidige omstandigheden toevoegen van een staatsorgaan in de vorm van het CHof alleen kan bijdragen tot vergroting van de verwarring van ons staatkundige bestel.

Constitutionele toetsing Het wetsvoorstel zoals dat thans bij DNA ligt, is een uitwerking van art 144 van onze G.W. Het Hof wordt grondwettelijk omschreven als een onafhankelijk orgaan bestaande uit 5 gewone leden en 3 plaatsvervangende leden die voor een periode van 5 jaar op voordracht van het parlement door de president worden benoemd. De taak van het Hof is het toetsen van wetten of gedeelten daarvan aan de G.W., en aan van toepassing zijnde overeenkomsten met andere mogendheden en volkenrechtelijke organisaties. Volgens de Memorie van Toelichting (MvT) is het hof een staatsrechtelijk toetsingsorgaan dat zich niet met wetgeving en rechtspraak inlaat.
Het Chof toetst wetten abstract en besluiten concreet, en verklaart desgewenst deze juridische producten onverbindend. Overigens wordt het onverbindend zijn geacht van rechtswege te geschieden.

Functie-eisen leden CHof:
De leden van het hof moeten tenminste 45 jaar oud zijn en minimaal 10 jaar in een juridisch beroep werkzaam zijn geweest en zij moeten voorts de graad van Mr of Dr in de rechtswetenschappen bezitten. Waarop de leeftijd van 45 jaar is gebaseerd, is niet duidelijk. FM wijst erop dat door zo een hoge leeftijd te stellen, jonge maar briljante juristen worden uitgesloten. Naar zijn mening moet competentie en niet leeftijd het criterium zijn. Onverenigbare beroepen zijn onder andere DNA lid, minister, lid van de Staatsraad of Rekenkamer, maar ook lid van de Rechterlijke Macht. De laatste incompatibiliteit wordt door FM onjuist geacht, aangezien hij van mening is dat juist rechters bij uitstek de geschikte figuren zijn voor een functie in het CHof. Dit mede vanwege hun ervaring met het onderwerp toetsing.

Taken en werkwijze van het hof
Het hof toetst na verzoek van een verzoekgerechtigde aan de bepalingen van de G.W en aan de burgers bindende bepalingen van volkenrechtelijke overeenkomsten. Verzoekgerechtigden zijn tenminste 7 leden van DNA of een gewone meerderheid van het wettelijk aantal leden van de districtsraad en ressortraad. Verder politieke organisaties die bij het hoofdstembureau zijn geregistreerd en organisaties voor bescherming van mensenrechten. Tenslotte als laatste de President of de minister van Justitie en Politie.
FM vindt het opvallend dat de burger niet wordt erkend als een verzoekgerechtigde. Hij vraagt zich af waarom een burger wiens grondrechten zijn geschonden, niet zelf een beroep kan doen op de strijdigheid van de wet.
Krachtens art 13 kan eenbelanghebbende het hof vragen een besluit van een overheidsorgaan te toetsen aan één of meer in hoofdstuk 5 van de G.W. genoemde grondrechten. Belanghebbende is een ieder die meent door een bestuursbesluit in de uitoefening van de in de G.W. genoemde grondrechten te zijn aangetast.

Prejudiciële vraag van de rechter aan het CHof
Een van de punten van het wetsontwerp die veel kritiek heeft losgemaakt, is de kwestie van de prejudiciële vraag. Art 32 van het wetsontwerp houdt in dat de rechter in een concreet aan hem voorgelegd geval op grond van de artikelen 106 en 137 van de G.W. een prejudiciële vraag stelt aan het CHof. De rechter schorst dan de procedure in afwachting van het besluit van het CHof. De kern van de kritiek is de veronderstelling dat art 32 de rechterlijke bevoegdheid op grond van art 106 en 137 van de G.W. zou ondergraven. FM is echter van mening dat toepassing van basale juridische doctrines duidelijk maken dat de in art 32 opgenomen plicht voor de rechter om een prejudiciële vraag te stellen, geen gevolgen heeft voor zijn grondwettelijke taak en bevoegdheid om al dan niet wetten buiten toepassing te laten. FM benadrukt dat een wet nimmer een door de G.W. gegeven bevoegdheid ongedaan kan maken. M.a.w. de bevoegdheid van de rechter blijft ondanks het gestelde in art 32 volledig intact. Voorts wijst de auteur erop dat het tweede lid van artikel 32 de rechter alleen verplicht om een prejudiciële vraag te stellen als hij dat zelf nodig vindt. FM vestigt er verder de aandacht op dat de MvT expliciet aangeeft dat de bevoegdheid van het CHof complementair (aanvullend) is. Dit betekent dat het niet de bedoeling is om aan de bevoegdheid van de rechter te komen.

Conclusies en aanbevelingen
FM komt tot de conclusie dat het op dit moment instellen van een CHof niet kan worden aanbevolen. Het staatkundig bestel in Suriname is nog volop in ontwikkeling. Er is nog steeds onduidelijkheid over de vraag hoe de bestaande staatsorganen zich tot elkaar verhouden. De vraag of DNA het vertrouwen in de President kan opzeggen en hem tussentijds naar huis kan sturen is nog in discussie. Dit geldt volgens de auteur ook voor de vraag of in Suriname sprake is van een presidentieel- of parlementair stelsel. Het bestaande kiesstelsel zou in toenemende mate leiden tot vervorming van de volkswil en daarmee de legitimatie van het parlement. FM noemt het onder deze omstandigheden introduceren van een CHof ‘het de goden verzoeken’.

Maar één van de belangrijkste opmerkingen van FM is dat het een misverstand is om te veronderstellen dat een mogelijk oordeel van het CHof van beslissende invloed kan zijn op de voortgang van het decemberproces. Dit omdat een grondwettelijk gegeven bevoegdheid van de rechter om wetten buiten toepassing te laten niet kan worden beïnvloed door een mogelijke uitspraak van het CHof. FM wijst erop dat de G.W. immers van hogere orde is dan de wet, daarnaast toetst het Chof de norm in abstracto, terwijl de rechter de toepassing van de norm toetst aan een concreet aan hem gegeven geval. Tenslotte vraagt de auteur de aandacht voor het logistieke aspect van het CHof, zoals dat tijdens de paneldiscussie in de B.S. Het Park aan de orde was gekomen. Op dit moment kampt onze rechterlijke macht zowel met capaciteits- als logistieke problemen (volgens mediaberichten heeft het kantongerecht zelfs een tekort aan toiletpapier en schrijfgerei!).
Het instellen, bemensen en bezoldigen van een nieuwe Hoge College van Staat komt daarom neer op het vragen naar meer problemen.

Carlo Jadnanansing
Paramaribo, 22 oktober 2016