Quorum vereiste moet als rigide worden beschouwd
05 Feb 2016, 04:24
foto


In het onlangs verschenen nummer van het Surinaams Juristen Blad (SJB 2015 no. 3) heeft de Nederlandse hoogleraar staatsrecht Prof. mr.dr. H.R.B.R. Kummeling, aan de Universiteit van Utrecht een belangwekkend artikel geschreven over het quorum als parlementair strijdmiddel. De auteur wijst erop dat het met enige regelmaat is voorgekomen dat DNA van Suriname vanwege het ontbreken van het quorum niet kon vergaderen en besluiten.

Het quorum als middel om politiek te bedrijven is volgens de hoogleraar geen uniek fenomeen. Het wordt al eeuwenlang gebruikt. Het ontstaat bijna automatisch zodra er een quorumeis wordt gesteld. Meestal blijft het bij incidenten en worden er wegen gevonden die voorkomen dat de besluitvorming op het allerhoogste niveau voor langere tijd wordt stilgelegd. Kummeling stelt dat van lamlegging volgens sommigen in 2014 sprake was en werd zelf de vraag gesteld of de president moest overgaan tot het afkondigen van de noodtoestand.

Achtergrond quorum
In een democratische rechtsstaat komt het volgens de auteur aan op de legitimiteit, de aanvaardbaarheid van bevoegdheidsuitoefeningen door de overheid. Deze is in sterke mate afhankelijk van de wensen van burgers die onder andere bij verkiezingen tot uitdrukking komen. Dit betekent dat de volksvertegenwoordiging een cruciale rol vervult in het aanvaardbaar maken en houden van overheidsoptreden. Dit gebeurt volgens de auteur in grote lijnen op twee manieren enerzijds door de volksvertegenwoordiging wetgevingsbevoegdheid toe te kennen en anderzijds door een verantwoordingsplicht van bestuurders ten opzichte van de volksvertegenwoordiging te organiseren.

Het principe waarvan uitgegaan wordt is dat de meerderheid beslist. De meerderheidsregel is volgens Kummeling zo breed geaccepteerd dat deze zelf wordt vereenzelvigd met democratie. De vraag waarop het volgens de auteur aankomt is wanneer er een quorum noodzakelijk is: bij de vergadering of bij de stemming en hoe stel je een meerderheid vast: moet iedereen persoonlijk, lijfelijk aanwezig zijn?

Vergaderquorums
Volgens de auteur geldt idealiter dat het quorumvereiste voor de vergadering gesteld moet worden. De gedachte hierachter is dat legitimiteit wordt verkregen door het debat in de plenaire vergadering.
Vaak wordt betoogd dat het voor het aanzien van het parlement als zodanig wenselijk geacht wordt dat zoveel mogelijk parlementsleden aanwezig zijn. De werkelijkheid in vele landen is volgens de hoogleraar echter een geheel andere. Voor zover er al een quorumeis gesteld voor het houden van een vergadering, wordt vaak een fictie gebruikt dat parlementsleden niet lijfelijk in de vergaderzaal aanwezig hoeven te zijn, maar dat volstaan kan worden met het tekenen van de presentielijst. Dit is bijvoorbeeld het geval in Nederland. Er zijn zelfs landen waar helemaal geen quorumeis geldt. Dit is bijvoorbeeld het geval in Israël.

De auteur wijst er voorts op dat er naast Israël ook landen zijn zoals het Verenigd Koninkrijk, waar er geen quorum wordt gehanteerd voor het aanvangen van een vergadering. In verreweg de meeste landen van de wereld gelden er wel quorumeisen voor het aanvangen van een vergadering, maar wordt uitgegaan van een aanwezigheidsfictie.

In dat licht bezien komt Kummeling tot de conclusie dat de in Suriname gehanteerde vergaderquorum als tamelijk rigide moet worden beschouwd. Hij benadrukt dat een dergelijk overdreven strenge quorumeis risico’s meebrengt voor de voortgang van het parlementaire werk. Daarnaast worden volgens Kummeling in Suriname ook rigide eisen gesteld aan de stemming.

Stemmingsregel
Kummeling wijst erop dat het niet stellen van een rigide vergaderquorum in vele landen begrijpelijk is, omdat het bijwonen van plenaire debatten slechts één aspect is van de werkzaamheden van parlementsleden. Een parlementariër moet daarna nog allerlei commissievergaderingen bijwonen en contacten onderhouden met allerlei organisaties en daarnaast nog vele werkbezoeken afleggen.
Behalve dat er landen zijn die geen quorumeis stellen is het zo dat sommige landen een lage quorumeis hanteren. In India geldt bijvoorbeeld het quorum van één/tiende van het totale aantal leden van ‘the House’. Vele landen kennen wel een quorum voor de stemming, waarbij de absolute meerderheid meest gebruikelijk is d.w.z. de helft van alle zitting hebbende parlementsleden plus één.

In sommige landen is het volgens de auteur zelfs mogelijk dat parlementsleden een volmacht kunnen afgeven veelal aan de fractievoorzitter voor het uitbrengen van een stem. De auteur merkt op dat Nederland andere wegen bewandelt. In de Tweede Kamer wordt de stemming zoveel mogelijk op één dag geconcentreerd en wel op dinsdag. Verder is van belang dat sinds 1983 bij de stemming, vooral de methode van handopsteken wordt gebruikt, waarbij weliswaar alle aanwezige parlementsleden meedoen aan de stemming, maar door de voorzitter vooral de fracties worden geteld en hij/zij slechts vaststelt dat bepaalde fracties voor hebben gestemd en andere tegen. Op deze wijze gehouden stemmingen zijn ook geldig als de quorum niet in de vergaderzaal aanwezig is.

Kummeling stelt verder dat als we het een en ander vergelijken met de stemmingregel in Suriname dat het opvalt dat artikel 54 van het Reglement van orde van De Nationale Assemblee de hoofdelijke stemming als uitgangspunt heeft. Dit is slechts anders als het een stemming over personen betreft. De Grondwet van Suriname schrijft overigens geen hoofdelijke stemming als verplichting voor. Ook hier is volgens de hoogleraar sprake van een tamelijk rigide systeem dat risico’s in zich draagt voor de vlotte voortgang van de werkzaamheden. Het maakt het voor relatief kleine aantal parlementsleden vrij eenvoudig om het quorum in te zetten als politiek strijdmiddel.

Het quorum als strijdmiddel en remedies
Zodra er quorumeisen worden gesteld kunnen deze eisen worden ingezet voor de parlementair politieke strijd. De auteur wijst erop dat hoe hoger de quorumeis is, des te gemakkelijker het wordt voor een minderheid om de besluitvorming te frustreren door gewoon weg te blijven bij de stemming.
De factoren die hierbij een rol spelen zijn onder andere:
- politieke cultuur; splitsen bijvoorbeeld eenmaal gevormde partijen en fracties zich gemakkelijk op.
- welke visie huldigen politieke partijen en parlementsleden ten aanzien van de functie van het parlement.
Het respect voor parlementaire conventies is afhankelijk van de visie van partijen.
Onder conventies worden geen staatsrechterlijke normen verstaan, maar meer praktijkregels en procedures die nageleefd moeten worden voor het goed functioneren van het staatsbestel.
Als remedies tegen de inzet van quorums noemt Kummeling het verzachten van de quorumeisen en het bevorderen van de aanwezigheid tijdens de vergaderingen.

Inzet staatsnoodrecht
De laatste vraag die de auteur stelt is of de inzet van noodrecht een mogelijkheid is om een crisis te bestrijden die ontstaat doordat een parlement niet meer in staat is of weigert tot besluitvorming te komen.
Voor het toepassen van noodrecht is vereist dat eerst nagegaan moet worden of het regulier geldende recht geen oplossingen biedt. Sommige landen kennen het systeem waarbij de regering/president de zelfstandige bevoegdheid heeft tot ontbinding van het parlement. De Surinaamse grondwet kent deze mogelijkheid niet.

Kummeling wijst erop dat de president in Suriname met instemming van het parlement vervroegde verkiezingen mag uitschrijven. Hij benadrukt voorts dat het objectieve staatsnoodrecht zoals vervat in artikel 102 van het Surinaamse Grondwet, aan de president geen bevoegdheden biedt om op te treden tegen een parlement dat gedurende lange tijd niet kan of wil vergaderen.
Tot slot van zijn artikel stelt de auteur voor dat de oplossing van de quorumproblematiek gezocht moet worden in het verzachten van de quorumeisen. Dit omdat hem na rechtsvergelijking is gebleken dat de Surinaamse quorumeisen als rigide dat wil zeggen als overdreven streng moet worden beschouwd.

Deze laatste conclusie van de auteur kan ik geheel onderschrijven. De voortgang van het parlementaire werk is m.i. de duidelijke opdracht die de kiezer aan de assembleeleden heeft gegeven. Hiervoor genieten zij voorts een behoorlijke bezoldiging en daartegenover mag verwacht worden dat zij in het algemeen belang hun werk onder alle omstandigheden (misschien met uitzondering van de noodtoestand) optimaal blijven uitoefenen.

Carlo Jadnanansing
Advertenties