Over de staatkundige toekomst van Suriname (2)
22 Nov 2014, 02:00
foto


In een viertal artikelen geeft Leo Klinkers, directeur Klinkers Public Policy Consultants, zijn visie over de staatkundige toekomst van Suriname. Daarin legt hij onder meer uit dat Suriname als lid van de Organisatie van Amerikaanse Staten (OAS) de besluiten die genomen worden, dient te respecteren. Ook de Amestie-kwestie, die actueel is, maakt hier deel van uit. Vandaag deel 2.

In het vorige artikel heb ik uitgelegd dat bijna geen enkel land ter wereld meer kan claimen dat het soeverein is, omdat ze delen van hun autonome beslissingsbevoegdheid hebben afgestaan aan internationale organen. Als lid van intergouvernementele bestuurssystemen zijn ze verplicht de besluiten van die internationale organen in hun eigen land door te voeren, ook al vinden ze dat daarmee hun eigenheid wordt aangetast. Dat ontmoet steeds meer weerstanden bij de eigen burgers en parlementen. Binnen de Europese Unie speelt dit in hevige mate.

Suriname is lid van een aantal intergouvernementele besturen zoals bijvoorbeeld OAS, Caricom en Unasur. Ik beperk me tot het lidmaatschap van Caricom. Mijn doel is om duidelijk te maken hoe de besluitvorming binnen een intergouvernementeel bestuurssysteem werkt. En daarvoor is een beschrijving van het verdrag inzake Caricom voldoende. Officieel heet het: Het Herziene Verdrag van Chaguaramas Tot Oprichting Van De Caribische Gemeenschap Met Inbegrip Van De Caricom Interne Markt En Economie (1973).

Om de structurele zwakte van een intergouvernementeel bestuurssysteem te begrijpen moet men de zaak in drie stappen benaderen. Kijk eerst naar de Grondwet van Suriname, dan naar de structuur van de Caricom-organisatie (wie neemt de beslissingen) en vervolgens naar de werking van die beslissingen.

Wat de Surinaamse Grondwet betreft zijn van belang de artikelen:
- 72: verdragen moeten bij wet worden vastgesteld;
- 103 en 104: overeenkomsten met andere mogendheden en volkenrechtelijke organisaties worden gesloten door de President; zij treden pas in werking nadat ze door de DNA uitdrukkelijk of stilzwijgend zijn goedgekeurd;
- 105: overeenkomsten krachtens artikel 103 binden een ieder, nadat ze zijn bekend gemaakt;
- 106: bestaande wetten vinden geen toepassing als ze in strijd zijn met de een ieder verbindende bepalingen van overeenkomsten krachtens artikel 103.
In essentie staat hier: als Suriname in een intergouvernementeel orgaan verbintenissen heeft gesloten, dan zijn die van een hogere orde dan de eigen nationale wetgeving, behalve wanneer de DNA er geen goedkeuring aan hecht. Maar in de praktijk betekent dat laatste dat de President op dat internationale niveau in een onmogelijke positie wordt geplaatst: wel mee beslissen met collega’s van andere landen, maar in eigen huis tegen een onwillig parlement aanlopen. Een uitweg is dan vaak dat men het tweede zinsdeel van artikel 105 niet invult: men maakt de overeenkomst niet bekend als gevolg waarvan ze geen bindende werking heeft. Dat dit vervolgens tot trammelant leidt op internationaal niveau heeft men er graag voor over.

Nu de tweede stap: wie heeft binnen het intergouvernementele orgaan de beslissingsmacht? In het Caricom-verdrag zijn dan van belang de artikelen:
- 10: de belangrijke lichamen zijn de Conferentie van Regeringsleiders en de Raad van Ministers van de Gemeenschap;
- 11: de Conferentie van Regeringsleiders bestaat uit de regeringsleiders van de lidstaten;
- 12: de Conferentie is belast met het bepalen en uitzetten van de beleidslijnen voor de Gemeenschap;

En dan de derde stap: wat is de werking van die beslissingsmacht, te vinden in artikel:
- 28: de Conferentie neemt besluiten met instemming van al haar leden; dergelijke besluiten zijn bindend.
Het tweede deel is helder: op dit internationale niveau, dus boven het eigen land, nemen regeringsleiders besluiten die het eigen land binden, zonder dat op dat internationale niveau een volwaardig parlement het mandaat heeft tot democratische controle van die besluitvorming. Maar het echte venijn zit in het eerste deel van dat artikel: het vereiste van instemming van alle leden. Dit is binnen intergouvernementele bestuurssystemen het beruchte unanimiteitsbeginsel: elk besluit moet met instemming van allen worden genomen. Waarom is dit berucht? Omdat elk besluit schadelijk of vervelend of zelfs onpakbaar kan zijn voor een of meer van de lidstaten. Wat doen die dan? Ze leggen er een veto op. Dan gaat dat besluit dus niet door omdat niet iedereen meedoet. Hoe krijgt men het dan toch voor elkaar dat er unanieme besluiten worden genomen? Door te wheelen en te dealen: “Als jij mij steunt met dit besluit dan steun ik jou met een ander besluit dat in jouw voordeel is.” Het effect daarvan is dat regeringsleiders zelden of nooit naar de Conferentie van Regeringsleiders gaan met een Caricom-agenda in hun binnenzak, maar met een eigen nationaal-gedreven agenda. Dus met onderwerpen die een regeringsleider er voor zijn eigen land door heen wil krijgen. Als de besluitvorming in het ene geval schadelijk is voor het eigen land gooien ze er een veto op totdat ze hun zin krijgen in een ander geval. Dit is de vloek van de besluitvorming binnen de Europese Unie. Daar is nul komma nul sprake van Europese besluitvorming, maar van een optelsom van besluiten over onderwerpen van nationaal-gedreven agenda’s. Om die reden is in Brussel al vaak gepleit om het unanimiteitsbeginsel af te schaffen en besluiten te nemen bij meerderheid van stemmen: het meerderheidsbeginsel. Maar zover is het nog niet.

Wat ik hier beschrijf vanuit het Caricom-systeem staat op min of meer dezelfde manier bij andere intergouvernementele bestuurssystemen waar Suriname lid van is. En dat betekent dat het Surinaamse parlement en de Surinaamse burgers in een sluipend proces steeds verder van die internationale besluitvorming afdrijven. Met alle weerstanden en frustraties van dien.

In essentie is de structurele zwakte van intergouvernementele bestuurssystemen dat a) bindende besluiten worden genomen door regeringsleiders zonder democratische controle, b) bij verplichte unanimiteit van stemmen waardoor de nationaal-gedreven agenda’s de overhand krijgen in plaats van besluitvorming voor de internationale gemeenschap, c) waarbij de besluitvorming top down voorschrijft dat lidstaten zich naar elkaar moeten richten (assimileren), d) met betekenisloze invloed van de nationale parlementen. De effecten zijn a) een steeds grotere kloof tussen dat type besluitvorming en de beleving daarvan door de burgers van lidstaten, b) een democratisch deficit wegens het ontbreken van een waarachtig parlement binnen het intergouvernementele systeem en een betekenisloze invloed van nationale parlementen, c) onnodige assimilatie van lidstaten die hun culturele eigenheid verloren zien gaan.

In het derde artikel beschrijf ik de kracht van een ander bestuurssysteem: de federale staatsvorm. Een federatie waarborgt de wens van bestuurlijke schaalvergroting, de noodzaak van internationale samenwerking én de garantie van behoud van soevereiniteit in de zin van eigen autonome besluitvorming.
mr. dr. L.E.M. Klinkers
Directeur Klinkers Public Policy Consultants
www.kppc.nl/
Advertenties